Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 599/06, w sprawie ze skargi W. R. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawiadomienia o możliwości wniesienia podania w sprawie egzekwowania rozbiórki samowolnie wykonanych elementów budowlanych w budynku mieszkalnym, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., jako organu właściwego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:
Pismem z dnia 20 lipca 2006 r W. R. zgłosił uwagi, w związku z zawiadomieniem go wszczęciu na wniosek I. i H. K. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego, wskazując, że wnioskodawcy dopuścili się samowoli budowlanej. Okoliczność ta została potwierdzona ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę.
Burmistrz Miasta i Gminy S. uznał, że skoro pismo skarżącego z dnia 20 lipca 2006 r. dotyczy m. in. kwestii samowoli budowlanej i realizacji prawomocnego orzeczenia o nakazie rozbiórki, to właściwym do rozpoznania podania w tym zakresie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., o czym na podstawie art. 66 § 1 kpa zawiadomił W. R.. Przedmiotem rozpoznania organ I instancji uczynił natomiast sprawy należące do jego kompetencji tj. uwzględnienie podania z dnia 20 lipca 2006 r. jako uwag zgłoszonych przez stronę do prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
W ocenie organu odwoławczego postanowienie organu I instancji z dnia 16 sierpnia 2006 r. wydane zostało zgodnie z treścią art. 66 § 1 i 2 kpa, a zatem brak było podstaw do zmiany lub uchylenia tego postanowienia.
Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] W. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Skarżący nie zarzucił organom naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia i nie zakwestionował zajętego przez nie stanowiska w sprawie, natomiast w uzasadnieniu skargi podniósł zarzuty przeciwko decyzji nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżącego Urząd Miasta i Gminy w S. powinien odmówić I. i H. K. ustalenia warunków zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Uchylając postanowienia organów I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa procesowego w szczególności przepisu art. 7 i 77 § 1 kpa.
Zdaniem Sądu Burmistrz Miasta i Gminy w S. błędnie uznał, że pismo z dnia 20 lipca 2006 r. dotyczy zarówno wydania decyzji o warunkach zabudowy jak i wyegzekwowania rozbiórki samowolnie wykonanych elementów budowlanych na działce nr ew. [...] położonej w S.. Z treści powołanego pisma wynika bowiem, iż intencją skarżącego było przeciwstawienie się wydaniu na rzecz I. i H. K. decyzji o warunkach zabudowy w aktualnym stanie faktycznym. Świadczy o tym powoływanie się na istniejącą samowolę budowlaną, która zdaniem skarżącego stanowi budowlę składającą się ze ścian, okien, drzwi i zadaszenia, o powierzchni około [...] m², a nie jak twierdzi organ z wykonania kilku elementów budowlanych.
Skarżący poddał w wątpliwość zasadność prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy na przedmiotowej działce istnieje samowola budowlana. Wydając bowiem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy organ dokonana legalizacji tej samowoli. Również w zażaleniu od postanowienia organu I instancji (k.
8) skarżący domagał się, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważyło fakt, iż w miejscu planowanej inwestycji istnieje samowola budowlana, co do której istnieje prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie utrzymujący w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że powołane przez skarżącego okoliczności i zarzuty do postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie dawały organom podstawy do uznania, iż podanie skarżącego dotyczy kilku spraw. Zarówno bowiem z treści pisma z dnia 20 lipca 2006 r., zażalenia, a także zarzutów skargi skierowanych w zasadzie przeciwko decyzji nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji położonej na działce nr ew. [...], wynika, że żądanie odnosi się do postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, co do którego właściwy jest Burmistrz Miasta i Gminy w S..
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 stycznia 2007 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając przez r. pr. P. U., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "ppsa") poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i uznanie, iż w niniejszej sprawie zbędne było wydanie orzeczenia w trybie art. 66 § 1 kpa, a zarzuty skarżącego dotyczyły wyłącznie sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;
- - art. 141 § 4 ppsa poprzez błędne uzasadnienie wyroku co do wskazania co do dalszego postępowania;
- - art. 1 i 3 § 1 ppsa poprzez przekroczenie granic właściwości sądownictwa administracyjnego tj. kontrolę działalności administracji publicznej, przez rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, dokonanie oceny materiału dowodowego i stwierdzenie, że "zarzuty skarżącego bezspornie dotyczyły wyłącznie toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uznanie przez Sąd I instancji postanowienia zawiadamiającego o możliwości wniesienia podania w sprawie wyegzekwowania rozbiórki samowoli budowlanej do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za zbędne, oznacza, że we wszystkich kwestiach podnoszonych przez skarżącego w piśmie z dnia 20 lipca 2006 r., a zatem także nie wyegzekwowania realizacji prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej, właściwym byłby Burmistrz Miasta i Gminy S., co zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną sprzeczne jest z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.).
Ponadto podniesiono, że w podjętym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w postanowieniu z dnia [...] wskazano, iż Burmistrz Miasta i Gminy S. wszelkie uwagi skarżącego zawarte w piśmie z dnia 20 lipca 2006 r. uwzględni w trakcie prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz w rozstrzygnięciu kończącym to postępowanie. Jeśli W. R. uzna, że wydane w tym postępowaniu orzeczenie nie uwzględnia uwag przez niego zgłoszonych, to będzie mógł od tego rozstrzygnięcia się odwołać, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbada jego legalność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Skarga Kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Wojewódzki Sad Administracyjny nie naruszył przytoczonych w skardze przepisów postępowania t.z. art. 145§1 pkt.1lit.c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw z art. 66§1 kpa.
Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii uznać należy za trafne. O tym bowiem, że pismo W. R. z dnia 20 lipca 2006 r. dotyczy wyłącznie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, świadczy już pierwsze zdanie tego pisma. Prawidłowo zatem Sąd uznał, że w przedmiotowym dokumencie skarżący wyraził swoje stanowisko w postępowaniu toczącym się przed Burmistrzem Miasta i Gminy S.. Wskazać dodatkowo należy, że postanowienie zawiadamiające W. R. o możliwości wystąpienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, mającego na celu rozebranie samowoli budowlanej, było o tyle nie zasadne, że w postępowaniu tym W. R. nie przysługuje przymiot strony. O tym natomiast, że sprawa jest na etapie postępowania egzekucyjnego świadczy pismo skarżącego z dnia 20 lipca 2006 r., w którym mowa jest o tym, że w dni 21 lutego 2006r. zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie sygn. II SA/Kr 1192/02 dotyczący rozbiórki wspomnianej wyżej samowoli budowlanej. Kserokopię powyższego wyroku załączono do przedmiotowego pisma.
Uzasadnienia nie znajduje również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa.
Zgodnie z powyższym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu.
Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 ppsa. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił postępowanie przeprowadzone przed Burmistrzem Miasta i Gminy S., a następnie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., wyjaśnił granice tego postępowania, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Podaną w skardze kasacyjnej okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku nie zawarto wskazania co do dalszego postępowania, a także że wyrok jest niewykonalny należy uznać za błędną. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji wyeliminował z obrotu prawnego zbędnie wydane postanowienia organów I i II instancji, zaznaczając, że postanowienia powyższe wydane zostały na skutek błędnego zinterpretowania przez organy treści pisma W. R.. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że to Burmistrz Miasta i Gminy S., jako organ wyłącznie właściwy powinien rozważyć wszystkie zawarte w piśmie skarżącego zarzuty, które bezspornie dotyczyły toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Nietrafny należy uznać również zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 ppsa.
Rozpoznając ten zarzut stwierdzić trzeba, że kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zaskarżonego aktu w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy.
W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, za nieusprawiedliwione i stosownie do art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.