Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1537/07 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie (zwanej dalej również spółką) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2007 r. wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że z wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie przed Wojewodą Małopolskim zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo PKP prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w O. [...] oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...]. Na potwierdzenie prawa zarządu do tej nieruchomości spółka złożyła oświadczenie, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pozostawała w zarządzie PKP. Jest ona objęta wykazem hipotecznym Lwh [...] gm. kat. [...], w którym ujawniono prawo własności na rzecz Skarbu Państwa.
Kierując się m.in. zmianami wprowadzonymi przez ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) zawiadomieniem z dnia [...] maja 2006 r. Wojewoda poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa opisanej nieruchomości przez Gminę O. Miasto, w trybie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Z uwagi na fakt, iż postępowanie komunalizacyjne ma charakter zagadnienia wstępnego dla postępowania uwłaszczeniowego, to ostatnie zostało zawieszone.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie przez Gminę O. Miasto z mocy prawa nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gmina nabywa własność nieruchomości, gdy nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w tym dniu w dyspozycji rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Wskazał, że wyłączeniu z komunalizacji podlega mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. znajdowało się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych, do których należały też przedsiębiorstwa państwowe.
Organ zauważył, że ujawnionym właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, a podstawę wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa stanowił Traktat Wersalski - art. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1920 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 400) i art. 2 pkt 8 i 10 ustawy z dnia 16 czerwca 1922 r. (Dz. U. Nr 46, póz. 388). Starostwo Powiatowe w O. poinformowało w piśmie z [...] stycznia 2007 r., że w dniu 27 maja 1990 r. działki będące przedmiotem decyzji miały takie same oznaczenia jak w aktualnie obowiązującej ewidencji gruntów.
Wojewoda ustalił, że nieruchomość nie była dotychczas objęta postępowaniem komunalizacyjnym. Postępowanie takie następuje na dzień 27 maja 1990 r. i ma wyjaśnić, czy przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwało prawo zarządu do danej nieruchomości. Przy czym istnienia zarządu nie można domniemywać. Musi on wprost wynikać z aktu prawnego, który winien określać położenie nieruchomości, powierzchnię, sposób i cel korzystania z tej nieruchomości, w powiązaniu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko na podstawie przepisów obowiązujących w dniu 27 maja 1990 r. W trakcie prowadzonego postępowania komunalizacyjnego, pismem z dnia [...] listopada 2006 r. organ zwrócił się do stron postępowania o przedstawienie dokumentów potwierdzających prawo zarządu PKP w stosunku do nieruchomości wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. Takich dokumentów nie uzyskano, spółka jedynie, powołując się na ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), złożyła oświadczenie, że w dniu [...] grudnia 1990 r. nieruchomość była w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego PKP.
Wprawdzie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. dopuszcza złożenie oświadczenia, ale ta regulacja została wprowadzona po raz pierwszy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r., czyli po dniu 27 maja 1990 r.
Wojewoda podkreślił, że skoro przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, to podmiotem, do którego ona należała był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość spełniała zatem przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i z mocy prawa stała się własnością Gminy O. Miasto.
Odwołanie od decyzji Wojewody wniosła spółka zarzucając, że organ nie zbadał czy w sprawie nie zaistniały negatywne przesłanki komunalizacji. Powołała się na przepisy dotyczące przedsiębiorstwa PKP, regulujące kwestie majątkowe konkludując, że w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego PKP, w dacie 27 maja 1990 r., funkcję organu założycielskiego wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Wynikało to z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138). Tak więc przedsiębiorstwo i należące do niego nieruchomości podlegały naczelnemu organowi administracji, a nie radom narodowym. Mienie to wbrew stanowisku Wojewody nie pozostawało w dyspozycji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a to wymagane jest dla ustalenia przesłanek pozytywnych art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych.
Ponadto zgodnie z art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, póz. 948) grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nim do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP i nie podlegają komunalizacji. Nieruchomości te są "innym mieniem" w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy wprowadzającej.
Spółka wskazała również na treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. K 30/04, który orzekł, że grunty, które w dniu 5 grudnia znajdowały się w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów nie stały się własnością gminy z mocy prawa. Grunty te pozostały własnością Skarbu Państwa, gminy zaś mogły starać się o ich przekazanie przez okres 13 lat. Trybunał stwierdził: "Należy przyjąć, że celem zakwestionowanego przepisu było wyłączenie określonych gruntów spod komunalizacji i zapewnienie PKP stabilnej sytuacji prawnej w zakresie wykonywania prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP".
Oświadczenie spółki zawiera informację, iż nie posiada ona dokumentów o przekazaniu jej ani poprzednikowi prawemu nieruchomości w zarząd, co nie oznacza jednak, że takowych dokumentów nie posiadają organy administracji państwowej. Nie stanowiło to jednak przedmiotu ustaleń Wojewody.
Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze. Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że zgodnie z jednolitym poglądem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stronami tego postępowania są Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwego starostę oraz właściwa gmina. Jeżeli inny podmiot uważa, że posiada przymiot strony, to powinien to wykazać. Odwołująca spółka twierdziła, że przedsiębiorstwu państwowemu PKP przysługiwał zarząd nieruchomości. Przy zastosowaniu szerokiej wykładni art. 28 k.p.a., przymiot strony w wymienionym postępowaniu wynika dla PKP z niefortunnie sformułowanego art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W przepisie tym ustawodawca bezzasadnie pominął możliwość uwłaszczenia PKP z mocy prawa na gruntach stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. własność gmin, zwłaszcza w kontekście prawidłowych w tym zakresie rozwiązań przyjętych w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Organ odwoławczy powołał następnie uchwałę składu 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 119), która przyjęła, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu.
W ocenie organu odwoławczego spółka nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości ani też nie przysługuje jej do niej żadne prawo rzeczowe. W konsekwencji nie może być uznana za stronę postępowania komunalizacyjnego.
W odniesieniu do argumentów spółki organ odwoławczy stwierdził, że data 5 grudnia 1990 r. ma znaczenie wyłącznie w zakresie nabycia przez państwową osobę prawną ex lege użytkowania wieczystego gruntu wraz z własnością budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, a nie w zakresie komunalizacji mienia. Ponadto, w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. chodzi o grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, które stają się z dniem wejścia w życie ustawy (z mocy prawa), przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. A contrario przepisy te nie dotyczą zatem tych gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. wprawdzie znajdowały się w posiadaniu PKP, jednakże od dnia 27 maja 1990 r. nie były już własnością Skarbu Państwa, ale - jak w niniejszej sprawie - właściwej gminy.
Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że spółka niewłaściwie odczytuje treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. K 30/03. Przytoczony w odwołaniu fragment uzasadnienia wyroku odnosi się bowiem do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a nie do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Na podstawie art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U Nr 80, poz. 720), w ustawie o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" po art. 34 został dodany art. 34a w brzmieniu: "Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych".
Zgodnie zaś z art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. "Sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 19, wszczęte, a niezakończone prawomocną decyzją, umarza się". O zgodności tych przepisów z Konstytucją wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. Zgodnie z punktem 1 sentencji tego wyroku, "Art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, póz. 720) jako niedotyczące mienia (gruntów), o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające /.../, nie są niezgodne z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.". W punkcie 2 owej sentencji Trybunał podkreślił zaś, że "Art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami /.../ w związku z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające /.../ są zgodne z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji".
Wyrok ten ma charakter interpretacyjny i zawiera wykładnię art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. (w związku z art. 5 tej ustawy), jako odnoszącego się wyłącznie do takiej komunalizacji, która następuje na podstawie art. 5 ust. 3 lub 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające /.../, a więc na mocy konstytutywnej decyzji właściwego wojewody. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do komunalizacji, która już nastąpiła z mocy samego prawa (ex lege) na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Zdaniem organu odwoławczego przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie kreowały ani nawet nie potwierdzały prawa zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości. Poza tym na tle przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające /.../ należy odróżnić władztwo administracyjnoprawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. Zdaniem organu nietrafny jest zarzutu, że komunalizacja nieruchomości jest wyłączona, ponieważ w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego PKP funkcję organu założycielskiego wykonywał Minister Transportu Żeglugi i Łączności. Przedmiotowa nieruchomość nie należała do przedsiębiorstwa państwowego, tzn. nie znajdowała się w jego zarządzie.
W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechny jest pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (wcześniej: użytkowanie), który mógł być sprawowany również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka PKP zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 3, art. 28 k.p.a. oraz art. 34, 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
W uzasadnieniu spółka zasadniczo powtórzyła zarzuty odwołania twierdząc, że z mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przedsiębiorstwo państwowe PKP nabyło prawo użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, które miało w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. Powyższy akt prawny utracił moc obowiązującą wobec wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednakże zasady określone w poprzedniej ustawie przedłużone zostały treścią art. 200, który w ust. 1 pkt 2 stanowił, że nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza wojewoda - w odniesieniu do własności Skarbu Państwa lub wójt prezydent w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Skarżąca podniosła, że do 5 grudnia 1990 r. PP PKP legitymowało się zarządem do nieruchomości i prawo to przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego.
Skarżąca wskazała, że mienie nabyte przez PKP mocą rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP, jak również inne mienie nabyte przez PKP po jego utworzeniu nie podlegało regulacjom o przekazaniu nieruchomości jako nabyte z mocy prawa. Jednakże Krajowa Komisja nie przeprowadziła żadnych ustaleń na tę okoliczność wydając decyzję bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, w oderwaniu od stanu faktycznego. Postępowania w tym zakresie nie przeprowadził także Wojewoda. Skarżąca wywodziła tytuł prawny do zarządu nieruchomości, objętej komunalizacją, z ciągłości prawnej PP PKP co do mienia nabytego w momencie utworzenia przedsiębiorstwa.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że decydujące w sprawie jest to jaki krąg podmiotów można uznać za stronę postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r.
Komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody Małopolskiego miała charakter deklaratoryjny. W postępowaniu tego typu stronami są Skarb Państwa i gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu o ile legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Tylko bowiem taki tytuł powoduje, iż dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z kolei uczestniczenie jakiegoś podmiotu w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony postępowania administracyjnego. Musi ona wykazać materialnoprawny interes w uczestniczeniu w sprawie.
Z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. np. wyrok NSA z dnia 10.06.1998 r. sygn. akt I SA 1989/97 - Lex nr 45054, wyrok z dnia 5.11. 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98 - Lex nr 47368).
Nie sposób pominąć również okoliczności, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, publ. OSNCA z 1994/2/27). Tymczasem dokumenty złożone do akt sprawy wskazują, że przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe nie legitymowało się na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym względem przedmiotowej nieruchomości.
Jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej).
Odnośnie decyzji opłatowej dla Polskich Kolei Państwowych Sąd pierwszej instancji wskazał, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego ani pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarcze gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stwarzało samo przez się podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania czy też zarządu.
Nie miała racji skarżąca spółka twierdząc, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. W szczególności określenie "należące do przedsiębiorstw państwowych" oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie jedynie faktycznym. Ponadto przedsiębiorstwo państwowe powinno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe majątek nieruchomy wszystkich linii kolejowych przeszedł początkowo w zarząd, a następnie w zarząd powierniczy i użytkowanie. Przy czym objęcie w zarząd i eksploatację nie naruszało w niczym istniejących dotychczas praw własności do poszczególnych części objętych nieruchomości. Regulacja dotyczyła linii kolejowych. Przedmiotowa nieruchomość zaś nie jest i nie była zabudowana linią kolejową. Działki nr [...] i [...] w wypisie z rejestru gruntów opisane są jako "inny teren zabudowany", natomiast działka nr [...] opisana jest jako "tereny mieszkaniowe". Po wtóre, zgodnie z art. 6 ust. 3 wskazanego rozporządzenia, cały majątek oddany przedsiębiorstwu na podstawie art. 4 rozporządzenia, powinien zostać zinwentaryzowany i oszacowany.
Jakakolwiek dokumentacja inwentaryzacyjna odnośnie do przedmiotowej nieruchomości nie została przez skarżącą okazana ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dlatego można przyjąć, iż stosowne dokumenty nie istnieją.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.
Polskie Koleje Państwowe S.A., reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyły opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej spółka wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 34 i art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacyjnym i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przez odmowę przyznania przymiotu strony spółce w postępowaniu komunalizacyjnym pomimo, iż decyzja rozstrzygająca w tej sprawie, wyłącza nabycie przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętych tym postępowaniem.
W uzasadnieniu spółka przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych i wyraziła pogląd, że interes prawny wiąże się z prawem jednostki uzyskania indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego, a zatem prawem tej jednostki do określonego postępowania. Jednostka taka jest zobowiązana do wykazania normy prawa materialnego, która stanowi podstawę jej interesu prawnego w toczącym się postępowaniu.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie można było pominąć w sprawie, iż przepisy art. 34 i 34a ustawy z dnia z dnia 8 września 2000 r. wprowadziły przesłanki nabycia przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntów, jak również własności posadowionych na tym gruncie budynków, budowli i lokali. Takie grunty nie podlegały komunalizacji z dniem 1 czerwca 2003 r.
Skarżąca kasacyjnie spółka podkreśliła, że zasadnicze znaczenie dla sprawy miało ustalenie, jaki był charakter władania gruntów Skarbu Państwa przez przedsiębiorstwo PKP w dniu 27 maja 1990 r. W związku ze zniesieniem jednolitej własności ogólnonarodowej wobec nowego brzmienia art. 128 Kodeksu cywilnego w styczniu 1989 r., jej zdaniem, przedsiębiorstwo PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. nabyło prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości.
Dalej spółka odwołała się do wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów prawa. Stwierdziła mianowicie, że celem wprowadzenia art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. było wyłączenie spod komercjalizacji gruntów PKP niezbędnych do realizacji zadań tego przedsiębiorstwa. Powtórzyła w tym kontekście twierdzenie, iż nieruchomości przedsiębiorstwa PKP podlegały naczelnemu organowi administracji, a nie należały do mienia pozostającego w dyspozycji rad narodowych.
W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji pominął stan faktyczny sprawy przesądzający o tym, że nieruchomość znajdowała się we władaniu przedsiębiorstwa PKP w okresie od dnia 5 grudnia 1990 r. do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, tj. 1 grudnia 2000 r.
Decyzja Wojewody Małopolskiego stwierdzająca nabycie prawa przedmiotowych nieruchomości przez gminę, wyklucza obecnie możliwość ubiegania się o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego przez spółkę. Z tego względu należało uznać, że toczące się postępowanie komunalizacyjne dotyczyło jednak jej interesu prawnego. Interes ten znajduje również oparcie w powoływanym wyżej art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r.
Końcowo skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła, że organy i Sąd pierwszej instancji nie dokonały żadnych ustaleń na okoliczność stanu posiadania przedmiotowej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Autor skargi kasacyjnej zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 34 i art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez odmowę przyznania PKP S.A. przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, jednakże uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza przede wszystkim w kierunku kwestionowania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji spornych nieruchomości. Również zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, a w ślad za nią wyrok Sądu pierwszej instancji w istocie rzeczy rozstrzygnęły w kwestii merytorycznej, a więc zasadności decyzji komunalizacyjne Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007r. Stąd też strona skarżąca kasacyjnie oczekuje nie tyle rozstrzygnięcia co do posiadania przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, lecz rozstrzygnięcia merytorycznego, co do zasadności prezentowanego stanowiska w sprawie braku podstaw do komunalizacji spornych nieruchomości.
Odnosząc się do kwestii posiadania przez PKP S.A. interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym należy wskazać, że w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego, tj. w dniu [...] kwietnia 2007 r. obowiązywał przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepis art. 34 ust. 1 niniejszej ustawy stanowi, iż grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP.
Zatem cytowany przepis dawał uprawnienie, wynikające z normy prawa materialnego, do ubiegania się o prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej przedmiot komunalizacji. Decyzja komunalizacyjna wyklucza możliwość ubiegania się o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego przez PKP S.A., zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie komunalizacji stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o stwierdzenie użytkowania wieczystego. Wobec tego skoro potrzeba ochrony skarżącej kasacyjnie spółki wynika z normy prawa materialnego nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, co do braku interesu prawnego PKP S.A. w postępowaniu komunalizacyjnym.
Jednakże jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mimo błędnego poglądu w kwestii interesu prawnego skarżącej kasacyjnie spółki wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Należało bowiem uwzględnić, co zaznaczono już na wstępie rozważań, że w gruncie rzeczy organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji rozstrzygnęły sprawę w jej aspekcie merytorycznym, tj. w przedmiocie komunalizacji. Skarga kasacyjna też w istocie rzeczy dotyczy zasadności rozstrzygnięcia komunalizacyjnego. W tej kwestii zaś Naczelny Sąd Administracyjny podziela dotychczas zajmowane stanowisko w tym przedmiocie.
Postępowanie komunalizacyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin. Wskazać należy, że określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej mierze utrwalone (zob. wyroki: z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt I SA 1342/99, publ. LEX nr 78921; z dnia 2 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. o sygn. akt 583/05, publ. LEX nr 198195).
W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze. zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. (zob. wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03).
W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma więc stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań, dotyczących Polskich Kolei Państwowych, nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile właśnie PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący Przedsiębiorstwu do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać należy, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są przecież tożsame z pojęciem "należy do", które - co ważne - w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.
Podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia, objętego komunalizacją w rozpoznawanej sprawie nie stanowi art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń (por. wyrok z 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06, z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06, a także z 20 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 187/07) wyraził pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Wobec tego, że sprawa co do istoty została rozpatrzona merytorycznie pod kątem zasadności komunalizacji spornych nieruchomości i ocena legalności rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż w takiej sytuacji zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.