Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 527/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 349/09 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Wojewody O. z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie statusu bezrobotnego i stwierdzenia utraty statusu bezrobotnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty N. z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...), a w pozostałej części skargę oddalił oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w uchylonej części.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Starosta N. decyzją z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...), na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), dalej "ustawa o promocji zatrudnienia", uznał B. B. z dniem 9 lutego 2007 r. za osobę bezrobotną, orzekając równocześnie o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku z uwagi na brak wymaganego okresu zatrudnienia w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Kolejną decyzją z dnia (...) kwietnia 2007 r., nr (...), na skutek pisma B. B. z dnia (...) kwietnia 2007 r., zawiadamiającego o rezygnacji z pośrednictwa Urzędu Pracy, Starosta N. orzekł o utracie przez B. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 kwietnia 2007 r. wskazując jako podstawę prawną art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a oraz art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia.

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2009 r., na podstawie art. 145 § 1, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 K.p.a., Starosta N. wznowił z urzędu postępowanie zakończone powyższymi decyzjami, podając, że w dniu 8 maja 2009 r. B. B. dostarczyła zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w P. potwierdzające posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, dokonanego w dniu 10 grudnia 2003 r., na którym widnieje data rozpoczęcia działalności 1 stycznia 2004 r. Następnie Starosta N. decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r., nr (...), na podstawie art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji własnych z dnia (...) lutego 2007 r. oraz z dnia (...) kwietnia 2007 r. orzekając jednocześnie na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia o odmowie uznania B. B. za osobę bezrobotną z dniem 9 lutego 2007r. W uzasadnieniu organ wskazał na fakt dokonania w dniu 10 grudnia 2003 r. przez B. B. wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, który to wpis - wedle wyjaśnień Urzędu Miejskiego w P. zawartych w piśmie z dnia (...) maja 2009 r. - nadal figuruje w ewidencji.

Organ stwierdził, że z uwagi na posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej B. B. nie mogła figurować w ewidencji bezrobotnych urzędu pracy od 9 lutego 2007 r. do 3 kwietnia 2007 r., gdyż wpis do ewidencji powoduje, że od tego dnia strona nie spełnia warunków z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia, bowiem nie może być uznanym za osobę bezrobotną ten, kto posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

B. B. w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 października 2007 r. oraz art. 7, 8, 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że do dnia 25 października 2007 r. wskazany przepis ustawy o promocji zatrudnienia nie posługiwał się pojęciem "posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej", lecz pojęciem "podjęcia pozarolniczej działalności". Kwestionowała oparcie się przez organ wyłącznie na treści zapisu o rozpoczęciu działalności gospodarczej, wynikającego z ewidencji podmiotów gospodarczych, podczas gdy pojęcie to jest jedynie pojęciem ewidencyjnym, nieodwołującym się do faktycznego przystąpienia do obrotu gospodarczego, czyli do podjęcia działalności gospodarczej w znaczeniu używanym przez ustawę o promocji zatrudnienia. Wywodziła, że prawo wykonywania działalności gospodarczej jest uwarunkowane uzyskaniem dodatkowych licencji czy zezwoleń; nie bez znaczenia jest również zarejestrowanie się do celów skarbowych jako płatnika podatku dochodowego czy podatku VAT.

Wskazała ponadto, że poprzednia treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia została zmieniona po wydaniu przez Starostę N. uchylonej decyzji. Stwierdziła też, że od dnia zarejestrowania w ewidencji nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej i nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego w świetle art. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zarzuciła także, iż organ pierwszej instancji nie wystąpił ani do Urzędu Skarbowego w N. ani do ZUS w N. z zapytaniem czy od 10 grudnia 2003 r. osiągała przychody z działalności gospodarczej oraz czy podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego.

Wojewoda O. decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty N.. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na treść art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, który uprawnia starostę do pozbawienia statusu bezrobotnego osobę niespełniającą warunków z art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i wskazał, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f status bezrobotnego może uzyskać osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84) organ odwoławczy stwierdził, że wydając decyzję we wznowionym postępowaniu stosuje się przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu orzekania. Wskazał, że strona złożyła dokumenty potwierdzające posiadanie przez nią wpisu do ewidencji działalności gospodarczej od dnia 10 grudnia 2003r.; zasadnie zatem Starosta N. z tego powodu wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uznania B. B. za osobę bezrobotną oraz postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej, a następnie uchylił decyzje w tych sprawach i odmówił uznania jej za osobę bezrobotną z dniem 9 lutego 2007 r.

B. B. wniosła skargę na powyższą decyzję domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6 i art. 151 § 1 K.p.a. przez zastosowanie przepisów, które obowiązywały w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zamiast przepisów obowiązujących w momencie zarejestrowania się przez skarżącą w urzędzie pracy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez uznanie, że posiadanie przez skarżącą wpisu do ewidencji stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania, podczas gdy nie miała ona wpływu na treść tej decyzji z uwagi na fakt wejścia w życie zmienionego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia po wydaniu przez Starostę uchylonej decyzji; naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy przez uznanie, że bezrobotnym nie może być osoba posiadająca wpis do ewidencji, podczas gdy samo posiadanie wpisu nie pozbawia statusu bezrobotnego, jeśli osoba nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 78 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła i rozwinęła argumentację podnoszoną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Do skargi dołączyła zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 lipca 2009 r. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia 8 lipca 2009 r. na okoliczność nieprowadzenia działalności gospodarczej od 10 grudnia 2003 r. i niepodlegania w tym okresie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego wskazując, że zostały one skarżącej doręczone dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji i z tego względu nie mogły zostać wcześniej przedstawione organom orzekającym w sprawie.

Wojewoda O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę za częściowo uzasadnioną, wobec czego zaskarżonym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty N. z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...), gdyż orzekając w tej części organy administracji naruszyły przepisy procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, choć z przyczyn innych niż podnoszone w skardze. W pozostałej części Sąd skargę oddalił, aczkolwiek dostrzegł również pewne naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i postępowania, jednak nie miały one wpływu na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji także w tej części.

Uzasadniając wyrok Sąd zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotyczyło dwóch odrębnych spraw, tj. sprawy uznania skarżącej za osobę bezrobotną oraz sprawy utraty przez nią statusu osoby bezrobotnej. W tych sprawach zostały wydane przez Starostę N. dwie odrębne decyzje: z dnia (...) lutego 2007 r. o uznaniu skarżącej za bezrobotną oraz z dnia (...) kwietnia 2007 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 kwietnia 2007 r. Każdorazowo działania organu były zainicjowane wnioskiem skarżącej. Następnie działając z urzędu organ wszczął postępowanie wznowieniowe w odniesieniu do obu tych decyzji, wskazując na przepis art. 145 § 1 K.p.a., po czym obie te decyzje uchylił decyzją z dnia 12 czerwca 2009 r. i orzekł o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 9 lutego 2007 r. Decyzję tę organ odwoławczy utrzymał w mocy, akceptując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Tymczasem przyjęta przez organ pierwszej instancji konstrukcja rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia (...) czerwca 2009 r. sprowadza się do merytorycznej wypowiedzi organu jedynie co do pierwszej z opisanych wyżej kwestii, tj. przyznania skarżącej statusu bezrobotnego. Brak jest natomiast orzeczenia w zakresie objętym drugą z decyzji uchylonych w wyniku wznowienia postępowania, tj. w zakresie utraty tego statusu. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu doprowadziło do sytuacji, w której - wobec uchylenia decyzji o utracie statusu bezrobotnego - pozostaje nadal nierozpoznany wniosek skarżącej z dnia 3 kwietnia 2007 r. o rezygnacji z przysługującego jej statusu osoby bezrobotnej. Wniosku tego z całą pewnością nie rozstrzyga orzeczenie o odmowie przyznania statusu bezrobotnego, gdyż odnosi się ono wyłącznie do wniosku skarżącej o przyznanie tego statusu. Takie działanie organu stanowi obrazę art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., powołanego jako podstawa prawna decyzji z dnia (...) czerwca 2009 r. Z przepisu tego wynika, że organ jest uprawniony do uchylenia decyzji dotychczasowej i jednocześnie obowiązany jest do rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

Z tego względu należało uznać, że powyższa decyzja oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego, ograniczające się wyłącznie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, z pominięciem obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, co do utraty przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 kwietnia 2007 r., wydane zostały z naruszeniem powyższego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji w opisanej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał na uchybienie procesowe polegające na przeprowadzeniu jednego postępowania wznowieniowego w sprawie uchylenia dwóch decyzji wydanych w dwóch odrębnych sprawach administracyjnych. Ponadto Zarówno w postanowieniu o wznowieniu postępowania, jak i w decyzji organu pierwszej instancji ogólnie powołano jako podstawę prawną przepis art. 145 § 1 K.p.a., bez precyzyjnego wskazania, który z punktów tego przepisu stanowił podstawę działania organu. Zważywszy jednak na podawaną w uzasadnieniu okoliczność dostarczenia przez skarżącą w dniu 8 maja 2009 r. zaświadczenia potwierdzającego wpis do ewidencji działalności gospodarczej, Sąd uznał, że podstawą tą był przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., stanowiący że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Uchybienia te, zdaniem Sądu, nie dawały jednak podstaw do uznania, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym nieuchylonym zakresie Sąd stwierdził, że po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej, wyszło na jaw, że skarżąca posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej dokonany w dniu 10 grudnia 2003 r. i wpis ten nadal figuruje w ewidencji pod numerem 2134. Okoliczności te potwierdzały dowody zgromadzone przez organ I instancji, w szczególności pismo Burmistrza P. z dnia (...) maja 2009 r. W tej sytuacji organy administracji prawidłowo przyjęły, iż zaistniała wskazana wyżej przesłanka wznowieniowa. Bezspornym jest bowiem, że ujawnione okoliczności istniały w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia (...) lutego 2007r. i nie były temu organowi znane w dacie rejestracji skarżącej jako osoby bezrobotnej, a ponadto miały istotne znaczenie w sprawie dotyczącej uznania za bezrobotną.

Niezbędną przesłanką do nabycia i posiadania prawa do uznania za osobę bezrobotną w świetle ustawy o promocji zatrudnienia jest spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy. Zważywszy, że w okresie pomiędzy wydaniem decyzji z dnia (...) września 2007 r., a wydaniem decyzji w wyniku wznowienia, miała miejsce nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia, podstawową kwestią jest rozstrzygnięcie, czy wydając decyzje we wznowionym postępowaniu organ winien stosować przepisy obowiązujące w tej dacie, czy też przepisy, pod rządami których wydano decyzję poddaną kontroli w nadzwyczajnym trybie postępowania. Zagadnienie to jest istotne, zważywszy, że do dnia 26 października 2007 r. przepis art. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia stanowił, że bezrobotnym jest osoba, która - spełniając inne warunki przewidziane przez ustawę - nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Na mocy art. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 176, poz. 1243), zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia z dniem 26 października 2007 r. przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f zmieniono w ten sposób, że stanowi on, iż bezrobotnym jest osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Taki sam zapis obowiązuje również w aktualnie obowiązującym jednolitym tekście tej ustawy. W związku z przywołanymi zmianami Sąd wskazał, że zapis zawarty w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia, w wersji obowiązującej do dnia 26 października 2007 r., został recypowany z poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1996 r., Nr 47, poz. 211 ze zm.), której przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f miał identyczne brzmienie.

Odnotować należy, że na tle ostatnio powołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 5/96 (ONSA 1997 r. nr 2, poz. 47), wyraził pogląd, że "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności.". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że istotą definicji bezrobotnego jest założenie, iż chodzi o osobę, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. W razie uzyskania przez organ zatrudnienia w późniejszym czasie dowodów uzasadniających wznowienie postępowania, a dotyczących uzyskania przez konkretną osobę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, organ powinien umożliwić jej wykazanie, że działalności tej nie podjęła i działalność tę wyrejestrowała.

Ciężar dowodu wykazania tych okoliczności spoczywa na osobie, która jest zainteresowana utrzymaniem uzyskanego wcześniej statusu bezrobotnego. Dokonana przez ustawodawcę zmiana art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia przez wprowadzenie kategorycznego zapisu o zakazie posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, doprowadziła do usunięcia wszelkich ewentualnych wątpliwości odnośnie uprawnień osób mających zarejestrowaną działalność gospodarczą do świadczeń określonych w tej ustawie. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia jest niewątpliwie bardziej restrykcyjny, gdyż poprzednie jego brzmienie wskazywało, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może wykazać, że nie podjęła tej działalności do dnia jej wyrejestrowania. Oznaczało to, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji, czyli formalnym zaprzestaniem prowadzenia działalności.

Przepis ten ustanawiał zatem domniemanie, że osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą. Było to oczywiście domniemanie wzruszalne, niemniej jednak warunkiem wstępnym, stwarzającym możliwość jego obalenia było uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji.

W kwestii stosowania przepisów we wznowionym postępowaniu Sąd wskazał, że zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 K.p.a.) organy administracji państwowej przy wydawaniu rozstrzygnięć działają na podstawie obowiązujących aktualnie przepisów prawa. Zasada ma również zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym, którego istotą jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego na skutek uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej. W tych warunkach wydanie nowej decyzji następuje tak, jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana w danej instancji, co uzasadnia stosowanie przepisów materialnego prawa administracyjnego obowiązujących w dniu orzekania. Naczelny Sąd Administracyjny w tezie 2 do wyroku z 28 czerwca 1984 r. (sygn. akt I SA 86/84, opubl. ONSA 1984 nr 1, poz. 59), że odstępstwo od tej zasady dotyczy decyzji deklaratoryjnych, czyli decyzji stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc.

W doktrynie przyjmuje się, że decyzja deklaratoryjna charakteryzuje się tym, iż poświadcza o powstaniu określonego skutku prawnego z mocy prawa w wyniku zaistnienia przewidzianego prawem stanu faktycznego. Są to akty podejmowane w oparciu o normę materialnego prawa administracyjnego, która dokładnie ustala elementy stanu faktycznego. Na podstawie aktu deklaratoryjnego podmiot potencjalnie istniejącego ustawowego prawa publicznego nabywa uprawnienie do korzystania z tego prawa. Rozstrzygnięcie w sprawie statusu bezrobotnego, który to status nabywany jest na podstawie przepisów prawa w razie spełnienia przesłanek określonych w ustawie o promocji zatrudnienia, kiedy decyzja organu stwierdza jedynie fakt uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, potwierdzając, że konkretnej osobie przysługuje status bezrobotnego, należy zaliczyć do decyzji deklaratoryjnych.

W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji objętej wznowieniem postępowania. Organy winny zatem oceniać sytuację skarżącej na gruncie uregulowań obowiązujących w dacie złożenia przez nią wniosku o przyznanie statusu osoby bezrobotnej, a nie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania we wznowionym postępowaniu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Stanowi to wprawdzie naruszenie przepisów prawa materialnego, które jednak nie wyczerpuje przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., gdyż nie miało ono wpływu na wynik sprawy; w wyniku ponownego jej rozpatrzenia nie mogło bowiem zapaść rozstrzygnięcie odmienne, skoro bezspornie w okresie od 9 lutego 2007 r., tj. od dnia, w którym przyznano skarżącej status osoby bezrobotnej i dotąd nie dokonała ona wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej.

Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 października 2007 r. stwarzał domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę wpisaną do ewidencji, przy czym warunkiem wstępnym, otwierającym możliwość jego obalenia było uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji. Jeśli w niniejszej sprawie bezspornym jest, że w ewidencji wpis nadal figurował, to przez niedokonanie wyrejestrowania działalności skarżąca pozbawiła się możliwości obalenia tego domniemania. Mając niewyrejestrowaną działalność gospodarczą, skarżąca nie mogła uzyskać statusu osoby bezrobotnej nawet w sytuacji niepodjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji. Przyjęta przez sąd interpretacja powyższego przepisu, utrwalona w judykaturze, czyni pozbawionymi znaczenia prawnego wszelkie inne argumenty, zarówno natury słusznościowej, dotyczące finansowych konsekwencji wyrejestrowania działalności, jak również próby wykazania nieprowadzenia działalności gospodarczej, niepodejmowania w jej ramach żadnych prac i nieuzyskiwania dochodów podlegających opodatkowaniu.

W tych warunkach na powyższą ocenę nie mogą wpłynąć zatem również podawane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów procedury przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i argumenty dotyczące nieopłacania składek oraz podatku ani tym bardziej niepodlegania obowiązkowi ubezpieczenia z innych tytułów. W odniesieniu do wywodów skarżącej w tej ostatniej kwestii Sąd wskazał, że w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia zawarte zostały dwa zdania połączone spójnikiem "albo", tj. alternatywy rozłącznej, która oznacza możliwość wystąpienia samodzielnie przesłanki określonej w jednym z nich. Skoro zatem zgodnie z art. 6 pkt 5 w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu, przy czym obowiązek ten istnieje w okresie od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, to w kontekście powyższych uwag na tle redakcji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia nie można podzielić sugestii wyrażonej w skardze, że jeśli fakt niepodejmowania działalności gospodarczej wykluczał obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, to tym samym spełniony został warunek określony w drugiej części zacytowanego wyżej unormowania.

Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że zastosowanie alternatywy rozłącznej było zabiegiem nieprzypadkowym, mającym na celu podkreślenie, że niepodjęcie pozarolniczej działalności przez osobę posiadającą wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi inną niż niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego przesłankę uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Konsekwencją przyjęcia odmiennego stanowiska, prezentowanego przez skarżącą, byłoby natomiast stwierdzenie, że zapis zawarty w pierwszym ze wskazanych zdań logicznych jest w istocie zbędny, gdyż w świetle przepisów o ubezpieczeniu społecznym fakt niepodjęcia działalności i tak skutkuje brakiem obowiązku opłacania składek na poszczególne rodzaje ubezpieczeń, o czym mowa w drugim z tych zdań. Na gruncie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) fakt braku po stronie osoby mającej zarejestrowaną działalność gospodarczą obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne nie oznacza, że z tego powodu osoba ta należy do kręgu osób, które na podstawie odrębnych przepisów nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu, gdyż nie są wymienione w katalogu podmiotów, na których ciąży obowiązek ubezpieczenia obowiązkowego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Z powyższych względów skargę w części dotyczącej rozstrzygnięcia o odmowie uznania za osobę bezrobotną należało oddalić.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu B.B., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną.

Wyrok zaskarżono w punkcie drugim zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.

1. 2. ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 października 2007 r., polegające na uznaniu, że:
2. - przez niedokonanie wyrejestrowania działalności skarżąca pozbawiła się możliwości obalenia domniemania prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy skarżąca w ogóle tj. od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do chwili obecnej, nie podjęła pozarolniczej działalności i na przyznanie jej statusu osoby bezrobotnej w okresie od dnia 9 lutego do 3 kwietnia 2007 r. nie może mieć wpływu zdarzenie (wyrejestrowanie działalności), które mogło nastąpić po tym okresie;
3. - niepodjęcie pozarolniczej działalności przez osobę posiadającą wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi inną niż niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego przesłankę uzyskania statusu osoby bezrobotnej, podczas gdy w myśl art. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym nie podlegają osoby, które faktycznie pozarolniczej działalności gospodarczej nie prowadzą.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że Sąd pierwszej instancji wyciągnął błędne wnioski z wyroków innych sądów administracyjnych, które stosując art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzekały w sprawach, w których stan faktyczny był odmienny. Zgodzić się można z tezą, iż osoba która podjęła działalność gospodarczą, aby zostać uznana za osobę bezrobotną powinna wyrejestrować działalność z ewidencji, ale nie można się zgodzić z tym, że wykreślenie działalności z ewidencji jest konieczne, jeśli osoba ubiegająca się o status osoby bezrobotnej w ogóle żadnej działalności nigdy nie podjęła, a wpis do ewidencji miał charakter blankietowy. O statusie osoby na gruncie powołanych wyżej przepisów decyduje nie zarejestrowanie jako podmiotu gospodarczego, ale faktyczne podjęcie działalności gospodarczej, a więc przystąpienie do obrotu gospodarczego. Kiedy skarżąca rejestrowała się w Urzędzie Pracy nie informowano jej, że sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma znaczenie dla uznania jej za osobę bezrobotną. Gdyby tak było, skarżąca z pewnością wykreśliłaby działalność gospodarczą z ewidencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny również błędnie przyjął, iż niepodjęcie pozarolniczej działalności przez osobę posiadającą wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi inną niż niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego przesłankę uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Wniosek taki Sąd wysnuł, z błędnej analizy słowa "albo", stwierdzając, że użycie tego spójnika wskazuje tylko na zastosowanie pomiędzy poszczególnymi zdaniami alternatywy rozłącznej. Taka wykładnia prowadzi do przyjęcia, że zapis zawarty w drugim ze wskazanych zdań logicznych staje się zbędny, albowiem dla ustalenia statusu osoby bezrobotnej fakt niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia, co sprzeczne jest z dyrektywami wykładni językowej.

Przypomnieć należy, że jedną z kardynalnych zasad wykładni jest to, że należy ustalać znaczenie przepisów prawnych w taki sposób, by żadne fragmenty nie okazały się zbędne. Bardziej logiczne wydaje się więc przyjęcie, iż ustawodawca użył słowa "albo", chcąc zastosować alternatywę zwykłą, albowiem wtedy żadne ze zdań logicznych zawartych w treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie będzie. zbędne. Funktory alternatywy nierozłącznej, alternatywy rozłącznej i dysjunkcji nie mają w języku polskim ścisłych odpowiedników. Taka interpretacja słowa "albo" zgodna jest z zasadą, że przy stosowaniu wykładni językowej w pierwszym rzędzie interpretowanym zwrotom prawnym należy nadawać znaczenie takie jak w języku potocznym. Wyrażenia takie jak "lub", "bądź... bądź...", czy "albo" mogą w zależności od kontekstu oznaczać w języku potocznym wszystkie spośród tych trzech funktorów.

W języku potocznym słowo "albo" ma trzy znaczenia. Oznaczać ono może, że "zachodzi dokładnie jedno z dwojga", "zachodzi co najmniej jedno z dwojga" bądź "zachodzi najwyżej jedno z dwojga". Spójnik "albo" możne więc łączyć dwa zdania równorzędne, oraz dwie części zdania, wskazując, że przynajmniej jedna część jest prawdziwa. Ponadto, gdy w systemie prawnym wiążąco ustalono znaczenie określonych zwrotów prawnych, to należy używać ich właśnie w tym znaczeniu. Skoro więc w myśl art. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym nie podlegają osoby, które faktycznie nie prowadzą pozarolniczej działalności gospodarczej, nie można stwierdzać, interpretując inny przepis, że takie osoby ubezpieczeniom społecznym podlegają. Obowiązek ubezpieczenia powstaje bowiem z dniem rozpoczęcia działalności, co oznacza faktyczne podjęcie działalności gospodarczej.

Jeżeli nie doszło do podjęcia działalności z powodu przeszkód prawnych lub faktycznych, obowiązek ubezpieczenia nie powstaje, tym samym osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej możne być uznana za osobę bezrobotną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut stanowiący podstawę skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 października 2007 r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w okresie od 9 lutego 2007 r. do 1 kwietnia 2007 r. brak było podstaw do przyznania skarżącej statusu osoby bezrobotnej. Powołany przepis w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1243) stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub i, j, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli: (...) f) nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni cytowanego przepisu przez przyjęcie, że sam fakt posiadania przez skarżącą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pozbawia ją statusu osoby bezrobotnej, w sytuacji, gdy faktycznie nie prowadzi ona działalności gospodarczej. Ponadto, w ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że niepodjęcie działalności przez osobę posiadającą wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi inną niż niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego przesłankę uzyskania statusu osoby bezrobotnej.

Z zarzutem tym oraz stanowiskiem przedstawionym w skardze kasacyjnej nie można się zgodzić; Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni art. 2 ust, 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i trafnie przyjął, że skarżąca posiadając niewyrejestrowany wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie mogła uzyskać statusu osoby bezrobotnej, bez względu na to, czy działalność gospodarczą faktycznie podjęła, czy też nie, a także bez względu na fakt niepodlegania obowiązkowi opłacania składek na ubezpieczenie społeczne.

Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 5/96 (ONSA 1997/2/47), w której wyrażono pogląd, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że istotą definicji bezrobotnego jest założenie, iż chodzi o osobę, która nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. Pogląd ten wyrażony na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pozostaje aktualny na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym również w jej brzmieniu przed 26 października 2007 r. której art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f za bezrobotną uważał osobę, która nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego.

Wynika stąd, że fakt posiadania niewyrejestrowanego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, bez względu na to, czy działalność ta jest prowadzona, czy też nie, stanowi przesłankę uzasadniającą pozbawienie takiej osoby statusu bezrobotnego.

Ponadto, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, w omawianym art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f wymienione zostały dwie niezależne od siebie okoliczności, których spełnienie warunkuje uznanie określonej osoby za osobę bezrobotną. Poza pierwszą omówioną wyżej, druga przesłanka to niepodleganie na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Dla utraty statusu bezrobotnego wystarczy niespełnienie jednej z tych przesłanek. Skarżąca w chwili uznania jej za osobę bezrobotną posiadała niewyrejestrowany wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a już ta okoliczność, która jest w sprawie bezsporna, daje wystarczającą podstawę do uznania, że nie spełniała ona warunków do uznania jej za osobę bezrobotną.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.