Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 listopada 2008 r. sygn. II SA/GI 558/08 oddalił skargę H. K. i W. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z dnia 23 lipca 2003 r. H. K. i W. M. (jako współwłaściciele i spadkobiercy) wystąpili o zwrot nieruchomości, położonej w K. M. II, oznaczonej jako działki nr [...], [...],[...] k.m. 1, a wywłaszczonej na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w Częstochowie na mocy decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] września 1978 r. nr [...], wydanej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz.
64) z przeznaczeniem pod regulację rzeki K. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Prezydent Częstochowy odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a następnie po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję odmowną na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]. Jednakże uwzględniając skargę H. K. i W. M. wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/GI 449/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane bez dostatecznego wyjaśnienia, czy wywłaszczona nieruchomość została w całości zagospodarowana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z 1978 r., a w szczególności, czy prace związane z regulacją rzeki S. stanowiły część prac związanych z regulacją wymienionej w tej decyzji rzeki K. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy polecono powtórne oględziny nieruchomości oraz rozważenie potrzeby zasięgnięcia opinii biegłego, a także dążenie do ugodowego załatwienia sprawy. Jednocześnie wyrażono pogląd, że z mocy art. 14 Prawa wodnego, grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Prezydenta Miasta Częstochowy na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powtórnie orzeczono o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Powołując się na wynik oględzin z dnia 11 lipca 2007 r., opinię geodety, który dokonał pomiaru sytuacyjnego rzek K. i S. oraz opinię rzeczoznawcy budowlanego w specjalności wodno-melioracyjnej, organ I instancji ustalił, że działka nr [...] stanowi część koryta rzeki K., częściowo zajęta jest pod skarpę i częściowo stanowi teren przy skarpie po stronie lewej tego cieku wodnego. Działka nr [...] stanowi prawą stronę cieku wodnego – rzeki K. i nasyp wzdłuż cieku, porośnięty starymi drzewami, a na zakręcie (w kierunku ul. [...]), część tej działki stanowi koryto tej rzeki.
Zatem opierając się na opinii rzeczoznawcy, organ administracji stwierdził, że w ramach realizacji inwestycji działki nr [...] i [...] zostały częściowo wcielone w koryto rzeki K. oraz częściowo w groblę i drogi dojazdowe stanowiące pasy komunikacyjne. Grobla oddzielająca koryto rzeki od strony stawu stanowi zabezpieczenie przed przelewaniem się wody z koryta rzeki do stawu w okresach piętrzenia wody za pomocą jazu usytuowanego na tej rzece.
W przypadku działki nr [...], organ I instancji ustalił, że częściowo została włączona w groblę przy rzece S., pozostałą część stanowi pas komunikacyjny wzdłuż koryta rzeki, porośnięty trawą i roślinnością wodną. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy, pasy komunikacyjne przeznaczone do konserwacji koryta rzeki, umożliwiają dostęp do tego koryta i związanych z nim urządzeń na całej długości uregulowanego koryta rzeki. Na tej podstawie organ administracji uznał, że na wywłaszczonej nieruchomości została wykonana regulacja rzeki K. i S., służąca poprawie warunków korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej wraz z urządzeniami regulacyjnymi w rozumieniu art. 67 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Stąd też wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia i brak podstaw prawnych do uwzględnienia roszczeń stron w przedmiocie jej zwrotu. Nadto, organ wskazał, że nie jest możliwe zawarcie w tej sprawie ugody ze stronami.
Rozpoznając odwołanie od tej decyzji wniesione przez H. K. i W. M. zaskarżoną decyzją orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając pogląd prawny i dokonane ustalenia faktyczne. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do negowania rzetelności i wiarygodności opinii biegłej E. K., opartej na dokumentacji geodezyjnej oraz oględzinach nieruchomości, w świetle której wykonano nową trasę regulacyjną rzeki K., nadano korytu odpowiedni przekrój podłużny i poprzeczny oraz wybudowano jaz piętrzący ze stopniem. Działka nr [...] została zaś zajęta pod groblę rzeki S., będącej prawym dopływem rzeki K., a częściowo stanowi pas komunikacyjny wzdłuż koryta rzeki.
Natomiast działki nr [...] i [...] stanowią obecnie część koryta rzeki K., grobli oraz pasa dojazdowego. Organ II instancji wskazał, iż opinia ta została potwierdzona oględzinami nieruchomości, dokonanymi przez organ I instancji. Stąd też zebrany materiał dowodowy wykazał, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.
Skargę od tej decyzji wniósł H. K. i W. M..
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w ramach kontrolowanego postępowania nie ma uprawnień co do oceny zgodności z prawem samej decyzji wywłaszczeniowej, a mianowicie, czy decyzja Prezydenta Częstochowy z dnia [...] września 1978 r. zapadła w zgodzie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 1978 r. Zdaniem Sądu, decyzja ta jako ostateczna podlega weryfikacji jedynie w trybach nadzwyczajnych, do których nie należy postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w ramach którego zapadła zaskarżona decyzja.
Natomiast z uwagi na upływ czasu od momentu wydania decyzji wywłaszczeniowej Sąd uznał, iż podstawą żądania zwrotu mógł być wyłącznie przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to wymagało ustalenia celu wywłaszczenia niezależnie od tego, czy cel ten określono zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, obowiązującą w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Tymczasem decyzja Prezydenta Częstochowy zawiera jedynie stwierdzenie, że nieruchomość jest niezbędna Wojewódzkiemu Zarządowi Inwestycji Rolniczych w L. pod regulację rzeki K. oraz przywołuje plan realizacyjny tej inwestycji, którego jednak organy administracji nie zdołały odszukać. Nie zachowała się też żadna dokumentacja wykonanych robót budowlanych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w takim stanie rzeczy ustalenie celu wywłaszczenia, jak i faktu, czy cel ten został zrealizowany, a więc zakresu faktycznie wykonanych robót budowlanych, winno nastąpić wszelkimi środkami dowodowymi. Istotne jest też uwzględnienie pojęcia "regulacja wód śródlądowych", zdefiniowanego w art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. W świetle tej ustawy, regulacja wód śródlądowych polega w szczególności na wykonaniu niezbędnych urządzeń lub robót, które służą do poprawy odpływu wód lub ich żeglowności i sprawności, do ochrony przed powodzią, na potrzeby rolnictwa i celów rybackich oraz leśnictwa, do ochrony gruntów nadbrzeżnych przed obrywaniem, erozją oraz do zabezpieczenia istniejących ujęć wód, dróg, mostów lub innych obiektów budowlanych i urządzeń.
Definicja ta odpowiada też w istocie treści obecnie obowiązującego art. 67 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, przywołanego przez organ I instancji. Stąd też dla rozstrzygnięcia sprawy należało ustalić, czy i jakie roboty wykonano w celu regulacji rzeki Konopki w rozumieniu art. 78 ust. 1 ustawy z 1974 r. – Prawo wodne. W tym zakresie Sąd Wojewódzki ustalił, że organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości oraz zasięgnął opinii geodezyjnej i opinii rzeczoznawcy budowlanego w specjalności wodno-melioracyjnej.
Zdaniem sądu administracyjnego, wbrew stanowisku skargi, w istocie nie zachodzi też sprzeczność pomiędzy opiniami rzeczoznawców. Opinia rzeczoznawcy budowlanego z dnia 12 czerwca 2007 r. została udokumentowana materiałem fotograficznym, a na str. 7 powołuje się ona na oględziny nieruchomości oraz analizę dokumentacji geodezyjnej. Tak więc zarzuty co do nierzetelności opinii oraz braku oględzin, należy uznać za gołosłowne. Istotna treść tej opinii stanowi, że w ramach realizacji inwestycji działki nr [...] i [...] zostały wcielone częściowo w koryto rzeki Konopka oraz częściowo w groblę i drogi dojazdowe stanowiące pasy komunikacyjne. Zdaniem biegłej, grobla oddzielająca koryto rzeki od stawu stanowi zabezpieczenie przed przelewaniem się wody z koryta rzeki do stawu w okresach piętrzenia wody za pomocą jazu usytuowanego na rzece K. Część powierzchni działki nr [...] została włączona w groblę przy rzece S. (będącą dopływem rzeki K.), pozostałą część stanowi pas komunikacyjny wzdłuż koryta rzeki, przeznaczony do jej konserwacji.
Natomiast geodeta M. D. w opinii technicznej z dnia 4 września 2006 r. podał, że działka nr [...] w częściach oznaczonych kolorami niebieskim (koryto rzeki), białym (umocnienie tamy) oraz pomarańczowym (skarpy), słusznie została wywłaszczona pod regulację rzeki K. Jego zdaniem pozostała część oznaczona kolorem brązowym, stanowi łąki i winna podlegać zwrotowi. Podobnie, działka nr [...] w częściach oznaczonych kolorami niebieskim, białym i pomarańczowym, została słusznie wywłaszczona pod regulację rzeki K. Natomiast część tej działki, oznaczona kolorem czerwonym w terenie stanowi drogę komunikacyjną, która nie jest jednak porośnięta drzewami, gdyż drzewa te rosną na skarpie. Biegły podał przy tym, że nie jest w stanie stwierdzić, czy droga ta pełni rolę wałów cofkowych, związanych z istniejącą powyżej drogą (ul. M), gdyż wymaga to opinii biegłego z zakresu melioracji wodnej.
Natomiast działka nr [...], zdaniem geodety, w częściach oznaczonych kolorami pomarańczowym i żółtym stanowi w terenie pas grobli oraz skarpę rzeki S., będącej ciekiem wodnym, który podlega wywłaszczeniu. Pozostała część oznaczona kolorem brązowym, w terenie stanowi łąkę, która winna podlegać zwrotowi.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący w toku rozprawy sądowej przyznał, że po wywłaszczeniu wybudowano nowy jaz oraz wykonano skarpę na działce nr [...]. Natomiast zarzuty skargi sprowadzają się do stanowiska, iż nie wykonano żadnych prac na działkach nr [...] i [...], które nie mogą też stanowić pasa komunikacyjnego przeznaczonego do regulacji rzeki K. i rzeki S. Stąd zdaniem Sądu Wojewódzkiego istota sporu sprowadzała się zatem do oceny charakteru tzw. pasów komunikacyjnych, które geodeta zaliczył do łąk, zaś biegła z zakresu budownictwa wodno-melioracyjnego uznała za niezbędne dla utrzymania wód i prowadzenia robót konserwacyjnych jako położonych, po obu stronach rzek S. i K. na odcinkach uregulowanych rzek, a nie tylko na działkach, objętych niniejszym wnioskiem.
W opinii uzupełniającej biegła podkreśliła, że fakt wykonania regulacji, potwierdza trasa rzeki (odcinki proste bez zakoli i meandrów) oraz właśnie wydzielone pasy techniczne (opinia uzupełniająca z dnia 10 września 2007 r.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, stanowisko zawarte w tejże opinii uzupełniającej zasługuje na aprobatę. Zachowała się bowiem dokumentacja archiwalna w postaci protokołu granicznego i sprawozdania technicznego do operatu pomiarowo-rozgraniczeniowego dla celów wywłaszczeniowych (obiektu K.). W treści tego sprawozdania wyjaśniono, że teren przeznaczony do rozgraniczenia obejmuje koryto rzeki Konopki na odcinku od wsi Ku. M. II (most drogowy) do wsi K. (staw P.) i rzeki S. na uregulowanym odcinku długości ok. 750 m (we wsi K. M. II) oraz rzeki L. na odcinku ok. 230 m we wsi W. Na stronie 2 tego sprawozdania, gdy idzie o prace polowe, wymieniono wyniesienie na grunt granicy wywłaszczenia (zgodnie z notatką z dnia 30 sierpnia 1973 r. wyznaczono 3-metrowy pas przejezdny po obu stronach nowego koryta).
Załącznikiem do tego sprawozdania jest mapa uzupełniająca, na której naniesiono m.in. granice działek objętych żądaniem zwrotu. Mapa ta potwierdza wyznaczenie terenów podlegających wywłaszczeniu w liniach prostych wzdłuż koryt obu rzek.
Zdaniem sądu administracyjnego, treść sprawozdania technicznego z 1974 r. jednoznacznie pozwala określić cel wywłaszczenia jako obejmujący wykonanie nowego koryta rzek K. i S. i wyznaczenie 3-metrowych pasów przejezdnych po obu stronach nowego koryta. Zatem stanowisko rzeczoznawcy E. K. co do wydzielenia tzw. pasów komunikacyjnych dla celów konserwacji, które geodeta zaliczył do łąk, Sąd uznał za prawidłowe.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia akcentowana w skardze kwestia zbędności wywłaszczenia nieruchomości celem uzyskania swobodnego dostępu do koryta tychże rzek. Zarzuty te sprowadzają się bowiem w istocie do negowania zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej. Kwestie dostępu do wód regulował w dacie jej wydania przepis art. 11 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. Jednakże o ile decyzja o wywłaszczeniu zapadła z naruszeniem tejże regulacji, w ramach postępowania z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może nastąpić usunięcie skutków prawnych wadliwego aktu o wywłaszczeniu.
Wojewódzki Sąd zaakceptował stanowisko biegłej, że wydzielenie pasów komunikacyjnych nie wiąże się z wykonaniem jakichkolwiek robót, np. w postaci utwardzania gruntu, stąd nie budziło wątpliwości Sądu, że wyznaczenie 3-metrowych pasów przejezdnych po obu stronach nowych koryt rzek K. i S. było objęte celem wywłaszczenia. Elementami regulacji tych rzek są również skarpy i groble, nawet jeżeli istniały przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Grobla oddzielająca koryto rzeki Konopka od stawu na działkach nr [...] i [...] stanowi bowiem zabezpieczenie przed przelewaniem się wody z koryta rzeki do stawu w okresach piętrzenia za pomocą jazu. Podobnie, część działki nr [...] stała włączona w groblę przy rzece S. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. K. i W. M., przy czym skargę kasacyjną W. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 12 marca 2009 r. odrzucił. W skardze kasacyjnej H. K. zaskarżając wyrok w całości oparł skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów:
- – art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 poz. 2603 ze zm.),
- – art. 78 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.).
Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odwołując się do brzmienia wskazanych w kasacji przepisów w uzasadnieniu skargi zakwestionowano przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji pojęcia "regulacja wód śródlądowych" poprzez wykreślenie po 3 metry pasów łąk po obu stronach koryt rzek K. i S. Zdaniem skarżącego, samo wydzielenie pasów bez ich utwardzenia, wyznaczenia w terenie nie spełnia wymogu definicji regulacji, stąd należało przyjąć w rozpatrywanym stanie faktycznym, że regulacją było wykonanie nowego koryta rzeki, natomiast wyznaczenie pasów komunikacyjnych (po 3 m z każdego brzegu rzeki) jak i zajęcie części nieruchomości pod jazz na rzece Konopce, gdyż w jego miejscu uprzednio stał inny jazz wybudowany przez poprzednika prawnego skarżącego nie spełnia tego wymogu.
Ponadto skarżący zarzucił, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzając, że opinia uzupełniającą biegłego E. K. nie zasługuje na aprobatę, gdyż została oparta na sprawozdaniu technicznym do operatu pomiarowo-rozgraniczeniowego sporządzonego dla celów wywłaszczenia, które obarczone jest błędami zarówno określeniem nazw miejscowości jak i usytuowaniem stawu P. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Opiera się ona na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów.
Wskazać należy, iż błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, zaś niewłaściwe zastosowanie polega na błędnej subsumcji, co wyraża się w tym, iż ustalony w sprawie stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej, względnie gdy do ustalonego stanu faktycznego bezpodstawnie nie zastosowano określonej hipotezy normy prawnej.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonywał wykładni ani przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ani też przepisu art. 78 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne. Przepisy te nie budziły bowiem wątpliwości interpretacyjnych a więc nie istniała potrzeba ich wykładni, a co za tym idzie zarzut w tym zakresie jest bezzasadny. Natomiast Sąd ten odniósł się do zastosowania tych przepisów w kontekście wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jak to wskazano wyżej, zasadnicze znaczenie dla oceny czy dokonano błędnej subsumcji mają kwestie ustalenia stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie stan ten ustalono w sposób precyzyjny w postępowaniu administracyjnym opierając się m.in. na opiniach biegłych.
Sąd administracyjny oparł swoje rozstrzygnięcie na tak ustalonym stanie faktycznym sprawy i bardzo szczegółowo a także wnikliwie go omówił. Przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny w sposób jednoznaczny wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. W związku z tym stwierdzić należy, iż Sąd dokonał prawidłowej subsumcji wskazanych przepisów prawa materialnego. Natomiast ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podlega prawidłowość przyjętego w sprawie stanu faktycznego, bowiem nie został on zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Przyjętych przez Sąd administracyjny ustaleń faktycznych nie można skutecznie podważyć poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego, ale poprzez wskazanie naruszenia przepisów postępowania.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanki takie nie zachodzą, to rozpoznania skargi kasacyjnej dokonano zgodnie z podniesionym zarzutem naruszenia prawa materialnego. Zgodnie bowiem ze wskazaną wyżej zasadą, Sąd nie posiada kompetencji do uzupełniania, precyzowania bądź zmiany zarzutów skargi kasacyjnej.
Z tych też względów uznając, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie jest zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.