Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt VI SA/Wa 89/04 uwzględnił skargę K. SA w K. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Podczas przeprowadzonej w dniu 5 maja 2003 r. kontroli samochodu ciężarowego marki STAR nr rej. [...] należącego do K. SA w K., stwierdzono brak zamontowanego urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju. Stanowiło to naruszenie art. 35 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm.).
Stosownie do ust. 1 art. 35 tej ustawy w pojazdach samochodowych używanych do przewozu osób (pasażerów) i rzeczy z wyłączeniem pojazdów wymienionych w art. 5 oraz z zastrzeżeniem art. 34 należy instalować i użytkować przyrządy kontrolne. W protokóle z kontroli transportowej, ładunek określono jako "rzeczy" (na potrzeby własne).
Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzję z dnia [...] nałożył na K. SA w K. karę pieniężną w kwocie 2000 zł. Jako podstawę prawną wskazano art. 92 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999 ze zm.).
W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący zakwestionował powinność posiadania w kontrolowanym pojeździe urządzenia rejestrującego, gdyż w myśl art. 5 pkt 12 ustawy o czasie pracy kierowców obowiązującego w czasie kontroli, przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi do niehandlowych przewozów na potrzeby własne.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] w pkt 1 uchylił karę pieniężną w wysokości 2000 zł, zaś w pkt 2 nałożył karę pieniężną w wysokości 3000 zł wskazując jako podstawę przepis art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452). Jednakże w pkt 3 decyzji powołując się na przepis art. 139 k.p.a. ograniczono wysokość kary pieniężnej do kwoty 2000 zł.
W uzasadnieniu decyzji podał, iż w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 5 pkt 12 ustawy o czasie pracy kierowców, gdyż dotyczy on sytuacji wykorzystywania pojazdu do niehandlowych przewozów rzeczy na potrzeby własne, w rozumieniu przewozów w celach prywatnych, niemających charakteru zarobkowego i całkowicie niezwiązanych w prowadzoną działalnością gospodarczą.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 i art. 5 pkt 12 ustawy o czasie pracy kierowców w związku z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Wskazał, iż posiadał zaświadczenie potwierdzające zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej, co pozwala na wykonywanie przewozów na potrzeby własne (art. 33 ustawy o transporcie drogowym).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę stwierdził, iż istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w świetle art. 5 pkt 12 ustawy o czasie pracy kierowców w dacie kontroli pojazdu podlegał on obowiązkowi wyposażenia w urządzenie rejestrujące samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju. Podniósł, że przepis ten nie posługuje się kryterium podmiotowym, dotyczącym osoby właściciela (posiadacza) pojazdu lecz wskazuje na kryterium przedmiotowe tj. przewozy wykonywane pojazdami używanymi do niehandlowych przewozów rzeczy na potrzeby własne. Na omawiany przepis może zatem powoływać się podmiot o statusie prawnym przedsiębiorcy.
Przez "niehandlowy" należy rozumieć przewóz rzeczy, który nie stanowi przedmiotu wymiany towarowej o charakterze ekwiwalentnym.
Ustawa o czasie pracy kierowców nie precyzuje pojęcia "przewozu wykonywanego na potrzeby własne". W tej kwestii należałoby się zatem posiłkować znaczeniem tego pojęcia używanym w ustawie o transporcie drogowym, które w art. 4 pkt 4 stanowi, że przez "przewóz na potrzeby własne" należy rozumieć przewóz niezarobkowy (nieodpłatny) osób lub rzeczy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej spełniającej łącznie następujące warunki:
- a) rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione przez przedsiębiorcę,
- b) celem przejazdu jest przewiezienie rzeczy lub osób z lub do przedsiębiorstwa lub przeniesienie ich, wewnątrz przedsiębiorstwa lub poza przedsiębiorstwem, na jego własne potrzeby,
- c) pojazdy mechaniczne używane do przewodu muszą być prowadzone przez pracowników przedsiębiorcy,
- d) pojazdy przewożące rzeczy lub osoby znajdują się w prawnej dyspozycji przedsiębiorcy,
- e) nie jest przewozem osób w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż kwestia obowiązku wyposażenia przedmiotowego pojazdu we wspomniane urządzenie rejestrujące nie była rozpatrywana z punktu widzenia kryteriów wskazanych w art. 5 pkt 12 ustawy o czasie pracy kierowców.
Ponadto nie poczyniono ustaleń na okoliczność co było przedmiotem przewozu, jakie było miejsce przewożonych rzeczy, kto był ich odbiorcą oraz w jakim celu były one przewożone. Niedokonanie tych ustaleń faktycznych uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości decyzji.
Z wyjaśnień pełnomocnika skarżącego przedstawionych na rozprawie przed Sądem wynika, że w czasie kontroli samochód przewoził puste beczki po paliwie z kopalni kruszywa K. do bazy magazynowo-transportowej w S. w celu ich napełnienia paliwem.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 pkt 12 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 września 2003 r., w następstwie czego błędnie uznano, iż wykonujący przewozy na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) nie byli objęciu obowiązkiem instalowania i użytkowania w pojazdach samochodowych tachografów.
Wskazując na powyższą podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także orzeczenia o kosztach postępowania w tym o kosztach zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 5 pkt 12 ustawy o czasie pracy kierowców, nie jest prawidłowa. Sąd uznał bowiem, iż ten przepis zwalniał od obowiązku instalowania tachografów przedsiębiorców wykonujących przewozy na potrzeby własne o ile nie miały one handlowego charakteru.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zwolnienie z obowiązku instalowania tachografu wynikające z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 12 ustawy o czasie pracy kierowców dotyczy tylko przewozów wykonywanych w sposób pozagospodarczy dla zaspokojenia własnych osobistych potrzeb wykonującego przewóz, a nie przewozów na potrzeby własne w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, jeżeli tylko nie są związane z handlem.
Skarżący wskazał, iż dokonując wykładni art. 5 pkt 12 ustawy o czasie pracy kierowców, należy mieć na uwadze to, że przyczyną jej uchwalenia była potrzeba dostosowania prawa polskiego do norm europejskich.
Przepisy tej ustawy były wzorowane na rozporządzeniu Rady EWG nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.
Przepis art. 5 ustawy jest powtórzeniem art. 4 cyt. rozporządzenia. Ustawa o transporcie drogowym posługuje się dwoma kategoriami przewozów. Pierwszy to – wykonywanie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu zarobkowo usług przewozowych (art. 4 pkt 1 - 3 ustawy), drugi to niezarobkowy przewóz drogowy zwany "przewozem na potrzeby własne" (art. 4 pkt 4 ustawy).
Celem ustawy o czasie pracy kierowców było zwiększenie bezpieczeństwa na drogach poprzez określenie norm czasu pracy kierowców i poddanie ich przestrzegania ścisłej kontroli.
Z tego powodu w art. 35 tej ustawy nałożono na przedsiębiorców dokonujących przewozu rzeczy lub osób, obowiązek instalowania i użytkowania przyrządów kontrolnych. Brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do tego, aby jedną z kategorii przewozów określonych w ustawie o transporcie drogowym jako przewozy na własne potrzeby tylko dlatego, że nie są związane z handlem, wyłączyć spod regulacją ustawy o czasie pracy kierowców. Ta część przewozów drogowych pozostałaby poza regulacją tej ustawy i co do nich nie obowiązywałyby normy czasu pracy kierowców.
Sąd pierwszej instancji przy ustalaniu znaczenia art. 5 pkt 12 ustawy o czasie pracy kierowców, oparł się na definicji przewozów na potrzeby własne zawartej w ustawie o transporcie drogowym. Było to nieprawidłowe z następujących powodów:
- - ustawa o czasie pracy kierowców z 2001 r. posługiwała się pojęciem "niehandlowe przewozy na potrzeby własne", a ustawa o transporcie drogowym definiowała jedynie "przewozy na potrzeby własne";
- - odwoływanie się do tego pojęcia zawartego w ustawie transportowej nie było możliwe, gdyż ustawa o czasie pracy kierowców została uchwalona 24 sierpnia 2001 r., a weszła w życie 1 października 2001 r., natomiast ustawa o transporcie drogowym została uchwalona 6 września 2001 r., a zaczęła obowiązywać dopiero 1 stycznia 2002 r.
Pojęcie użyte w art. 5 pkt 12 ustawy o czasie pracy kierowców "niehandlowy przewóz na potrzeby własne" ma swoisty charakter, który prawidłowo może być odczytany tylko w oparciu o materiały na bazie których powstał oraz kryteria systemowe i funkcjonalne, a nie w oparciu o ustawę o transporcie drogowym. Słuszność takiego stanowiska została potwierdzona w art. 6 pkt 5 lit. d ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452), który to przepis nadał precyzyjniejsze brzmienie art. 5 pkt 12 ustawy o czasie pracy kierowców. Ta zmiana obowiązuje od dnia 28 września 2003 r. i wskazuje na brak jakiegokolwiek związku art. 5 pkt 12 z przewozami na potrzeby własne, w rozumieniu ustawy transportowej.
K. SA w [...], w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie. Wskazały, iż zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, nie zasługuje na uwzględnienie. W chwili dokonania kontroli art. 5 pkt 12 ustawy o czasie pracy kierowców stanowił, że nie podlegają obowiązkowi wyposażenia w urządzenia rejestrujące samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju pojazdy używane "do niehandlowych przewozów rzeczy na potrzeby własne". Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452). Nastąpiło to po pięciu miesiącach od przeprowadzenia kontroli. Dokonywanie interpretacji tego przepisu przy użyciu nowego brzmienia przepisu, nie jest dopuszczalne. Ponadto wskazała, iż w sprawie jest niesporne, iż organ administracji publicznej nie dokonał żadnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Przesłanki te w sprawie nie wystąpiły.
Jako trafny ocenić należy zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 pkt 12 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 września 2003 r.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 powołanej ustawy, w pojazdach samochodowych używanych do przewozu osób (pasażerów) i rzeczy, z wyłączeniem pojazdów wymienionych w art. 5 oraz z zastrzeżeniem art. 34 należy instalować i użytkować przyrządy kontrolne.
Stosownie do art. 5 pkt 12 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 28 września 2003 r., powołany przepis nie ma zastosowania do przewozów drogowych wykonywanych pojazdami używanymi do niehandlowych przewozów rzeczy na potrzeby własne.
Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 5 pkt 12 ustawy o czasie pracy kierowców, posiłkował się definicją "przewozu na potrzeby własne" występującą w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Jednakże uszło uwadze Sądu to, że ustawa o czasie pracy kierowców z dnia 24 sierpnia 2001 r. weszła w życie w dniu 1 października 2001 r., zaś ustawa o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Oznacza to, iż ustawodawca w ustawie o czasie pracy kierowców posługując się pojęciem niehandlowe przewozy rzeczy na potrzeby własne, nie mógł uwzględniać definicji, która w tym czasie nie istniała.
Nie można zatem podzielić zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni tego przepisu i stanowiska, że przepis ten zwalniał od obowiązku instalowania tachografów przedsiębiorców wykonujących przewozy na potrzeby własne, w rozumieniu ustawy transportowej, o ile przewozy te nie miały handlowego charakteru.
Wskazać należy, iż celem ustawy o czasie pracy kierowców było zwiększenie bezpieczeństwa na drogach poprzez określenie norm czasu pracy kierowców oraz poddanie ich przestrzegania ścisłej kontroli. Konsekwencją tej regulacji było nałożenie na przedsiębiorców dokonujących przewozu rzeczy lub osób obowiązku instalowania i użytkowania przyrządów kontrolnych.
Brak jest zatem podstaw do uznania, by przewozy na potrzeby własne tylko z tej przyczyny, że nie są związane z handlem, były de facto wyłączone z regulacji objętej ustawą w czasie pracy kierowców.
Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z celem tej ustawy.
Analiza przepisów art. 35 ust. 1 w związku z art. 5 pkt 12 ustawy o czasie pracy kierowców prowadzi do wniosku, iż zwolnienie z obowiązku instalowania tachografu dotyczy tylko przewozów wykonywanych dla zaspokojenia własnych osobistych potrzeb wykonującego przewóz. Słuszność tego stanowiska potwierdza zmiana art. 5 pkt 12 dokonana przez art. 6 pkt 5 lit. d ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) w wyniku której sformułowanie "przewozy własne" zastąpiono określeniem "w celach prywatnych".
Zaprezentowana ocena prawna jest dla organów administracji wiążąca (art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a.).
Wskazać jednak należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona pomimo, iż podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest trafny.
Sprawa ta mogła być bowiem rozpoznana tylko w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez wskazane w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego wyrokowi naruszenia prawa, jak i jego zakres.
W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a skoro Sąd pierwszej instancji oparł swoje orzeczenie na naruszeniu przez organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez niedokonanie ustaleń faktycznych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżoną decyzję, to należało uznać, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.