Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 534/16

Uzasadnienie

Wnioskiem z 3 marca 2015 r. K.M. wystąpił do ZO PZŁ na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe o udzielenie informacji dotyczącej majątku organu w postaci sprzętu obsługi biurowej. Do dnia sporządzenia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o której mowa w art. 13–17 u.d.i.p. Wprawdzie pismem z 19 marca 2015 r. organ odpowiedział na wniosek, ale nie zawarł w nim ani wnioskowanej informacji, ani nie wskazał na podjęcie jakichkolwiek czynności, o których mówią ww. przepisy.

Pismem z 24 lipca 2015 r. P.G. – redaktor naczelny dziennika "Ł." z siedzibą w Gdańsku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Kielcach w przedmiocie udzielenia prasie informacji publicznej na wniosek z 3 marca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że prowadził korespondencję ze stroną skarżącą deklarując chęć współpracy, łącznie z propozycją pokrycia kosztów dojazdu i pobytu dziennikarza w Kielcach. Niestety bez jakiegokolwiek pozytywnego odzewu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 15 października 2015 r. o sygn. akt II SAB/Ke 50/15 zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Kielcach do rozpatrzenia wniosku dziennika "Ł." z dnia 3 marca 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Ponadto stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Kielcach nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak również zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Kielcach na rzecz P.G. redaktora naczelnego dziennika "Ł." kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że żądane informacja jest informacją o majątku organu, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.d.i.p. Podniesiono także, że pismem z 11 marca 2015 r. organ poinformował wnioskodawcę, że udzielenie wnioskowanej informacji nie może nastąpić w sposób i formie zgodnej z wnioskiem z uwagi na niedysponowanie odpowiednimi środkami technicznymi, w tym zasobami ludzkimi, a udostępnienie informacji może nastąpić poprzez jej wyłożenie w siedzibie organu, jednakże odpowiedź ta została udzielona na "wniosek z dnia 4 listopada 2014 r.", a nie wniosek z 3 marca 2015 r. będący przedmiotem niniejszej sprawy. Propozycję udostępnienia informacji w ten właśnie sposób zawiera również pismo skierowane do skarżącego datowane na 27 kwietnia 2015 r., ale niezależnie od tego, że nie odnosi się ono do wniosku wszczynającego postępowanie w tej sprawie podkreślenia wymaga, że nadal nie kończy ono tego postępowania, na co wskazuje wyraźnie treść cytowanego już wyżej art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem WSA w Kielcach nie wskazał przeszkód natury technicznej uniemożliwiających udostępnienie informacji zgodnie z żądaniem (np. brak urządzeń pozwalających na udostępnienie informacji), a wobec treści samego wniosku nie do przyjęcia jest stanowisko, że odpowiedź na temat liczby urządzeń sprzętu biurowego wymaga dysponowania zasobami ludzkimi ponad te wykonujące pracę biura.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniósł Zarząd Okręgowy PZŁ w Kielcach. Postawił on zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 149 § 1 p.p.s.a., art. 3a ustawy – Prawo prasowe, art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f/ oraz pkt 5 lit. d/ ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 286 § 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie odnoszą się do majątku publicznego lub pochodzącego z majątku publicznego. Zaznaczono, że PZŁ prowadzi działalność gospodarczą i konkuruje z innymi przedsiębiorcami. Wreszcie zaznaczono, że skarżący kasacyjnie jako członek PZŁ ma dostęp do informacji w trybie wewnątrzorganizacyjnym. Wreszcie termin wykonania orzeczenia powinien biec od dnia doręczenia akt sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwala pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, dalej uchwala I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), natomiast zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że w materii przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stosowania przez Zarząd Okręgowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie.

Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:...5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 in principio u.d.i.p. zastrzega, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Formułę prawną Polskiego Związku Łowieckiego określa obecnie art. 32 ust. 1 Prawa łowieckiego, który stanowi, że Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Podstawą prawną działania Związku jest ustawa oraz statut uchwalony przez Krajowy Zjazd Delegatów PZŁ (art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego).

Członkiem PZŁ może być każda pełnoletnia osoba fizyczna, która nabyła uprawnienia do wykonywania polowania, pod warunkiem, że korzysta z pełni praw publicznych oraz nie była karana za przestępstwa enumeratywnie wskazane w prawie łowieckim. Nabycie członkostwa w PZŁ wymaga złożenia deklaracji członkowskiej oraz uiszczenia wpisowego (art. 32 ust. 5 Prawa łowieckiego). Każda osoba fizyczna, która spełni powyższe wymagania staje się członkiem PZŁ z chwilą podjęcia uchwały przez właściwy miejscowo zarząd okręgowy PZŁ (§ 7 ust. 6 statutu PZŁ). Statut PZŁ wyróżnia dwie kategorie osób fizycznych-członków PZŁ: członków kół łowieckich oraz członków niestowarzyszonych, tj. niezrzeszonych w kolach łowieckich.

Z chwilą stania się członkiem w PZŁ, osoba fizyczna nabywa określone prawa oraz zostaje obciążona obowiązkami. Może czynnie uczestniczyć w wykonywaniu zadań Związku, w szczególności związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, korzystać z jego majątku, wybierać i być wybieraną do organów Związku, nosić odznaczenia łowieckie, a nadto – co dla członków PZŁ jest istotne – wykonywać polowania indywidualnie lub zbiorowo (§ 9 statutu PZŁ). Jednocześnie osoba taka jest zobowiązana do sumiennego wykonywania zadań Związku, przestrzegania prawa łowieckiego, dbania o dobre imię łowiectwa polskiego i Związku, przestrzegania obowiązujących zasad dotyczących gospodarki łowieckiej (§ 11 statutu PZŁ; cz. III pkt 3.4 i 3.4.1 uzasadnienia wyroku TK z 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK-A 2012, nr 10, poz. 119). Przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego (art. 35a ust. 2 Prawa łowieckiego).

Przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego (art. 35 ust. 3 Prawa łowieckiego). W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, CBOSA (dalej wyrok I OSK 1514/14), że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (wyrok I OSK 1514/14). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informację publiczną, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną.

Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. Nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. Nr 200, poz. 1471; z 2009 r. Nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym łub majątkiem Skarbu Państwa". Ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustrojodawca.

Przyjęcie, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać wypada, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 Prawa Łowieckiego, wskazując, że do zadań tego Związku należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;

1. 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;
2. 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;
3. 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;
4. 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;
5. 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;
6. 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;
7. 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;
8. 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;
9. 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;
10. 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;
11. 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W kontekście gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 Prawa łowieckiego, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Wobec powyższego zasadne jest stanowisko Zarządu Okręgowego PZŁ w Kielcach co do tego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Stan wyposażenia biura Zarządu nie ma związku z wykonywaniem zadań publicznych, o których mowa w art. 34 Prawa łowickiego.

Adresat wniosku poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 19 marca 2015 r., że wskazana we wniosku informacja nie ma charakteru informacji publicznej i tym samym wykonał ciążący na nim obowiązek. Tym samym nie pozostawał w bezczynności.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.