Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1923/05 uwzględniając skargę J. M. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w zakresie obejmującym wymierzenie kary pieniężnej w kwocie 2 000 zł.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył stan faktyczny, z którego wynikało, iż 12 kwietnia 2005 r. funkcjonariusz Wojewódzkiego Transportu Drogowego dokonał kontroli pojazdu samochodowego SCANIA nr rej. [...], należącego do J. M. W trakcie kontroli ujawniono w pojeździe zainstalowany przyrząd kontrolno-pomiarowy (tachograf), na którego tabliczce pomiarowej widniała data przeprowadzenia w dniu 22 kwietnia 2003 r. badania metrologicznego (legalizacji). W ocenie kontrolującego w dacie kontroli upłynął okres legalizacji tachografu. Na tachografy badanie legalizacyjne zachowuje ważność przez 24 miesiące, jednakże na mocy § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie ponownej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz.U. Nr 77, poz. 730) okres ważności dowodu legalizacji wyrażony w miesiącach liczy się od pierwszego dnia tego miesiąca, w którym legalizacja została dokonana. W myśl tego przepisu skontrolowany tachograf utracił ważność z dniem 31 marca 2005 r.
Ponadto stwierdził, iż wykresówka nie zawierała imienia kierowcy oraz z danego dnia była zbyt długo zapisywana. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] nałożono na skarżącego karę pieniężną za powyższe naruszenia w łącznej kwocie 2 150 zł z tytułu zainstalowania w pojeździe przyrządu kontrolnego nieodpowiadającego obowiązującym przepisom, brak wpisu imienia w wykresówce i zbyt długi okres zapisywania wykresówki, a to stosownie do przepisów art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 92 ust. 4 oraz l.p. 1.11.7. ust. 2, l.p. 1.11.11. ust. 4 lit. a, l.p. 1.11.9. ust. 2 lit. c załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088).
Odwołując się od powyższej decyzji J. M. zarzucił, że nie minął 24-miesięczny okres ważności legalizacji, a sposób liczenia terminu kontroli metrologicznej stanowi całkowity wyjątek w polskim systemie prawnym. Pozostałe uchybienia określił jako drobne pomyłki i wnosił o uchylenie decyzji i odstąpienie od ukarania.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do sposobu obliczania terminu legalizacji przedstawionego w przepisie § 30 rozporządzenia.
Skargę na powyższą decyzję wniósł J. M. domagając się uchylenia decyzji w części dotyczącej wymierzenia mu kary pieniężnej za brak ważnej legalizacji tachografu. Zdaniem skarżącego w jego przypadku winien mieć zastosowanie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym – tachografów samochodowych (Dz.U. Nr 33, poz. 295). W myśl tego przepisu sprawdzenie urządzenia rejestracyjnego, zainstalowanego w pojeździe, zarejestrowanym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w ust. 3 lit. b rozdział VI załącznika do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821 (85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, wykonuje się nie rzadziej niż co 24 miesiące licząc od daty naniesionej na tabliczkę pomiarową, o ile wcześniej nie nastąpi uszkodzenie urządzenia rejestrującego, przekroczenie dopuszczalnych wartości błędów, uszkodzenie bądź utrata cechy nałożonej w czasie sprawdzania lub tabliczki pomiarowej.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy przepis § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej stanowi podstawę w zakresie określenia początku terminu, od którego liczy się 24-miesięczny okres ważności dowodu legalizacji tachografu.
Odpowiedź na tę kwestię, w ocenie Sądu, wymaga uprzedniego rozważenia zakresu upoważnienia ustawowego, będącego podstawą do wydania kwestionowanego przez skarżącego przepisu § 30 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 9 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz.U. Nr 63, poz. 636 ze zm.).
W świetle art. 9 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy – Prawo o miarach minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia: tryb zgłaszania przyrządów pomiarowych do ponownej kontroli metrologicznej, a w szczególności dane, jakie powinien zawierać wniosek o jej przeprowadzenie, oraz rodzaje dokumentów dołączonych do wniosku, w tym zakres dokumentacji techniczno-konstrukcyjnej, a także przypadki, kiedy do wniosku o zatwierdzenie typu powinna być dołączona większa liczba egzemplarzy reprezentujących typ przyrządu pomiarowego (pkt 1); szczegółowy sposób przeprowadzenia ponownej kontroli metrologicznej, w tym przypadki, kiedy legalizacja pierwotna może być dokonywana za pomocą metody statystycznej i sposób jej dokonywania (pkt 2); okresy ważności legalizacji określonych rodzajów przyrządów pomiarowych, uwzględniając w szczególności warunki użytkowania tych przyrządów i przewidywane obszary ich zastosowań (pkt 4); wzory decyzji zatwierdzenia typu i świadectw legalizacji, mając na względzie konieczność zamieszczenia niezbędnych informacji w tych dokumentach oraz decyzji znaków zatwierdzenia typu, cech legalizacji i cech zabezpieczających, ustalając ich kształt i wymiary (pkt 5).
W świetle powołanych przepisów § 30 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych podlega, z punktu widzenia jego legalności, ocenie art. 9 pkt 4 ustawy – Prawo o miarach. Przepis ten, jak to już wyżej wskazano, upoważniał ministra właściwego do spraw gospodarki do określenia w drodze rozporządzenia okresów ważności legalizacji określonych rodzajów przyrządów pomiarowych, uwzględniając w szczególności warunki użytkowania tych przyrządów i przewidywane obszary ich zastosowań. Przepis art. 9 pkt 4 ustawy – Prawo o miarach, co nie powinno podlegać wątpliwości, stanowi podstawę prawną dla określenia m.in. w miesiącach okresów ważności dowodów legalizacji dla poszczególnych rodzajów przyrządów pomiarowych (por. zał. nr 35 do rozporządzenia w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych). Innymi słowy, wykonując delegację zawartą w art. 9 pkt 4 minister właściwy do spraw gospodarki upoważniony był jedynie do określenia okresów ważności legalizacji poszczególnych urządzeń pomiarowych (np. 24 miesiące, jak to ma miejsce w odniesieniu do tachografów; por. l.p. 30 zał. nr 35 cytowanego rozporządzenia).
Natomiast art. 9 pkt 4 nie zawierał delegacji dla uregulowania w omawianym rozporządzeniu kwestii sposobu liczenia terminu początkowego, od którego biegnie, a co za tym idzie, i kończy się okres ważności danej legalizacji, a tym bardziej w sposób odmienny od zasad ustalonych w art. 112 k.c. W myśl tego przepisu, termin oznaczony w tygodniach, miesiącach lub latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Zważywszy brak w odrębnych ustawach przepisu normującego kwestię początku i końca terminu oznaczonego w tygodniach, miesiącach i latach art. 112 k.c. ma więc tutaj odpowiednie zastosowanie dla stosunków prawnych kształtowanych innymi ustawami, w tym także regulującymi dziedziny prawa administracyjnego. Analogiczne zasady, jednakże dla terminów procesowych, wynikają z przepisu art. 57 § 3 k.p.a.
Stosownie do art. 92 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Przepis § 30 cytowanego rozporządzenia, jako wykraczający poza zakres ustawowego upoważnienia, wynikającego z art. 9 pkt 4 ustawy – Prawo o miarach, narusza art. 92 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji RP. Pomimo to, organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnych mają obowiązek stosowania § 30 rozporządzenia, o którym mowa, a to stosownie do przepisu art. 6 k.p.a.
Wymóg stosowania przepisów rozporządzenia nie odnosi się do sędziów. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z powyższych względów, kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, Sąd odmówił zastosowania przepisu § 30 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, uznając, iż sporna kwestia, dotycząca daty początkowej, od której liczy się okres ważności dowodu legalizacji, podlega ocenie art. 112 k.c.
Z tych względów art. 178 ust. 1 Konstytucji RP daje podstawę do odmowy zastosowania przez Sąd § 30 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz.U. Nr 77, poz. 730), w świetle którego okres ważności dowodu legalizacji wyrażony w miesiącach liczy się od pierwszego dnia tego miesiąca, w którym legalizacja została dokonana, skoro przepis ten wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 9 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz.U. Nr 63, poz. 636 ze zm.), a ponadto stanowi odmienne uregulowanie od przewidzianego w art. 112 k.c. Stosownie do art. 112 k.c., który normuje kwestię liczenia terminów, okres ważności tachografu upływał z dniem 24 kwietnia 2005 r. W dacie kontroli skarżący legitymował się ważnym dowodem legalizacji tachografu.
Brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za używanie tachografu nieodpowiadającego przepisom szczególnym, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego P. S. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie § 30 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz.U. Nr 77, poz. 730) poprzez odmowę jego zastosowania, co było wynikiem wadliwego uznania, iż przepis ten wydano z naruszeniem delegacji ustawowej, tj. art. 9 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz.U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.), czym z kolei naruszono art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i art. 178 ust. 1 Konstytucji przez uznanie, iż Sąd może odmówić zastosowania aktu podustawowego.
Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, względnie rozstrzygnięcie co do istoty i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że niesłuszny pogląd Sądu zasadza się na mylnym rozróżnieniu instytucji: terminu ważności legalizacji oraz sposobu obliczania tego terminu, podczas gdy w istocie określenie sposobu liczenia terminu określa także długość terminu. Jeżeli więc ustawodawca upoważnił ministra właściwego ds. gospodarki do ustalenia ważności legalizacji to posłużenie się techniką polegającą na ustaleniu tych terminów i wskazaniem sposobu ich obliczania upoważnienia tego nie naruszyło. W tym kontekście przypisywanie normom prawa cywilnego jakiejś bliżej nieokreślonej nadrzędności względem ustawy o miarach jest nieporozumieniem. Regulacje te są autonomiczne i w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa zajmują to samo miejsce. Organ będąc związany wykładnią Sądu i uważając ją za błędną uważa skargę za konieczną. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 178 Konstytucji organ zauważa, że związanie ustawami oznacza również związanie aktami wydanymi na ich podstawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie została uwzględniona, bowiem zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję ostateczną i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w części dotyczącej wymierzenia kary w wysokości 2 000 zł za posiadanie w pojeździe tachografu, co do którego upłynął okres legalizacji.
Orzeczenie to należy ocenić jako zgodne z prawem, jednakże z innych powodów niż przyjął to Sąd w zaskarżonym wyroku.
Prawidłowo Sąd uznał, iż przy ocenie ważności legalizacji urządzenia pomiarowego nie miał zastosowania przepis § 30 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz.U. Nr 77, poz. 730), chociaż w tej sprawie inne względy przesądzają za przyjęciem odmiennego poglądu niż prezentowany w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zainstalowany w kontrolowanym w dniu 12 kwietnia 2005 r. pojeździe tachograf poddany został legalizacji w dniu 22 kwietnia 2003 r., a więc pod rządami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać tachografy samochodowe oraz wykresówki (Dz.U. Nr 230, poz. 1929 ze zm.). Wydane ono zostało na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 9 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach, upoważniającego ministra właściwego do spraw gospodarki do określenia dowodów legalizacji wydawanych dla określonych rodzajów przyrządów pomiarowych (pkt 3) oraz daty ważności legalizacji określonych rodzajów przyrządów pomiarowych (pkt 4).
Zakres zagadnień regulowanych tym aktem określają przepisy ustawy, która w art. 4 zawierającym słownik wyjaśnia pojęcie wymagań metrologicznych jako wymagań zasadniczych i szczegółowych, którym musi odpowiadać przyrząd pomiarowy (pkt 8), zaś w pkt 13 definiuje legalizację jako zespół czynności obejmujących sporządzenie i poświadczenie dowodem legalizacji, że przyrząd pomiarowy spełnia wymagania.
Przepisy rozporządzenia stanowią więc podstawę do ustalenia jakim warunkom konstrukcyjnym powinny odpowiadać urządzenia pomiarowe, określają zasady działania, warunki techniczne właściwego stosowania i użytkowania. Przeprowadzona na podstawie tychże przepisów legalizacja urządzenia pomiarowego stanowiła czynność uprawnionego podmiotu, dokonaną w ramach prawnej kontroli metrologicznej. Ustawa – Prawo o miarach w art. 4 pkt 8 określa prawną kontrolę metrologiczną jako działanie zmierzające do wykazania, że przyrząd pomiarowy spełnia wymagania metrologiczne.
W świetle powyższych uregulowań legalizacja dokonana w dniu 22 kwietnia 2003 r. poświadczała, iż zainstalowany w pojeździe tachograf spełniał wymagania metrologiczne, a ważność legalizacji podlegała ocenie w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej dokonania. Z przepisów ustawy – Prawo o miarach nie wynika, aby wprowadzały one odmienny od przyjętego powszechnie, a więc na podstawie art. 112 kodeksu cywilnego, sposób obliczania terminów.
W omawianym przepisie art. 4 ustawy – Prawo o miarach zawierającym cały szereg definicji ustawowych nie zamieszczono wskazówki pozwalającej na odmienny sposób obliczania terminów na potrzeby ustalania okresów, o których stanowi ustawa.
Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej, które weszło w życie w dniu 27 kwietnia 2004 r. uregulowało warunki i tryb zgłaszania przyrządów pomiarowych do prawnej kontroli metrologicznej, szczegółowy tryb wykonywania tej kontroli, wzory znaków zatwierdzenia typu i wzory oraz okresy ważności dowodów ponownej kontroli metrologicznej, dokonanych po dniu wejścia w życie.
Odnosiło się ono zatem do zdarzeń, czynności i aktów wydawanych pod rządami tego rozporządzenia.
Na uwagę zasługuje to, iż rozporządzenie z 2 kwietnia 2004 r. nie uchylało wcześniejszych aktów, co oznacza, iż pozostały one w obrocie prawnym, łącznie ze skutkami prawnymi, jakie wywołały dokonane pod ich rządami czynności z zakresu prawnej kontroli metrologicznej.
Omawiane wcześniej rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać tachografy samochodowe oraz wykresówki utraciło moc dopiero z dniem 7 stycznia 2007 r. na podstawie art. 5 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. zmieniającej ustawę – Prawo o miarach (Dz.U. Nr 141, poz. 1493). Za obowiązywaniem rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2004 r. tylko w odniesieniu do zdarzeń i czynności zaistniałych po dniu 27 kwietnia 2004 r. przemawia także treść tego aktu regulującego zarówno legalizację pierwotną i jednostkową oraz legalizację ponowną. Sporny § 30 ust. 2 określa sposoby liczenia okresów ważności dowodu legalizacji pierwotnej i jednostkowej, a więc wykonywanej na wniosek producenta lub jego upoważnionego przedstawiciela i importera (tylko pierwotna). Nie mógł więc przepis ten mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, w której przyrząd podlegał już wcześniej legalizacji.
W tym przypadku wchodziłaby w rachubę tylko legalizacja ponowna, przewidziana w § 32 i następnych, lecz dokonywana po upływie ważności legalizacji określonej pod rządami wcześniejszego rozporządzenia.
Legalizacja ponowna w myśl § 33 wykonywana jest na wniosek użytkownika lub wykonawcy naprawy lub instalacji przyrządu pomiarowego. § 34 nakazuje zgłaszać przyrządy pomiarowe w ostatnim miesiącu legalizacji poprzedniej, jeżeli okres ważności jest wyrażony w miesiącach. Skoro legalizacja tachografu upływała w dniu 23 kwietnia 2005 r., to użytkownik tachografu, poddany kontroli w dniu 12 kwietnia 2005 r. nie może ponosić konsekwencji prawnych za używanie w pojeździe przyrządu kontrolnego nieodpowiadającego obowiązującym przepisom. Zgodnie z obowiązującym go przy legalizacji ponownej przepisem § 34 mógł on zgłosić przyrząd do ponownej legalizacji aż do dnia 23 kwietnia 2005 r., bez ujemnych dla siebie konsekwencji prawnych.
Za takim rozumieniem przedstawionych przepisów przemawia także treść § 38 ust. 2 rozporządzenia z 2 kwietnia 2004 r., odsyłającego do § 30 ust. 2 w zakresie liczenia okresu ważności dowodu legalizacji ponownej.
Odesłanie to odnosić się może tylko do takiego przypadku, w którym legalizacji ponownej dokonano już pod rządami przepisów rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2004 r., nie zaś na podstawie regulacji obowiązujących wcześniej.
Z powyższych względów wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający zaskarżone decyzje wydane z powołaniem na § 30 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2004 r. należy uznać za odpowiadający prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia bowiem w niniejszej sprawie przepisy tego rozporządzenia nie miały zastosowania z powodów wyżej przytoczonych.
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 in fine ustawy P.p.s.a.