Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 541/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 346/14, zobowiązał P. Dystrybucja Spółkę Akcyjną w Lublinie do załatwienia wniosku A.A. z dnia 2 czerwca 2014 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (punkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność P. Dystrybucja Spółki Akcyjnej w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku) oraz zasądził od P. Dystrybucja Spółki Akcyjnej w Lublinie na rzecz A.A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 3 wyroku).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

A.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność P. Dystrybucja Spółka Akcyjna w Lublinie polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 2 czerwca 2014 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie spółki do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia prawomocnego wyroku.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w piśmie z dnia 2 czerwca 2014 r. skarżący zwrócił się do spółki o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury energetycznej – tj. urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., będących własnością spółki, zlokalizowanych na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego – działce nr ewid. [...], położonej w [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek spółka poinformowała, że nie posiada oryginału decyzji administracyjnej będącej podstawą budowy przedmiotowej infrastruktury energetycznej.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie, wskazując, że P. Dystrybucja w przedmiotowej sprawie nie pozostaje w bezczynności. O bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można bowiem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy odpowiednich czynności. Organ nie pozostaje jednak w bezczynności, gdy poinformuje stronę, że dana informacja nie stanowi informacji lub gdy takiej informacji nie posiada. Taka sytuacja ma też miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem spółka załatwiła wniosek strony pismem z dnia 30 czerwca 2014 r., w którym poinformowała, że nie posiada oryginału decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę lokalizacji urządzeń elektroenergetycznych.

Spółka zaznaczyła także, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Informacją publiczną jest bowiem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Treść wniosku wskazuje, że nie dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Trudno także przypisać żądanym informacjom walor informacji publicznej, gdy uzyskanie ich związane jest z prywatnym interesem skarżącego. W przedmiotowej sprawie żądanie informacji wiąże się z postępowaniem dotyczącym dochodzenia od spółki wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, co stanowi indywidualny, prywatny interes skarżącego, nie mający związku z definicją informacji publicznej.

Poza tym, skoro ustanowienie służebności przesyłu jak i żądanie zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości należą do sfery spraw cywilnych, to udostępnienie żądanych informacji może nastąpić na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego, które zgodnie z art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyprzedzają jej stosowanie.

Ponadto spółka zarzuciła, że nie jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ustawy, ponieważ jej działalność nie mieści się w zakresie administracji publicznej. Opiera się bowiem na kategoriach stricte cywilistycznych, choć podlega przy tym znacznej reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Jak wynika z treści art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jednolity: Dz.U. z 2012, Nr 1059), obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego (OSD), którego funkcję pełni, nie stanowią zadań publicznych. Nie można więc przypisać jej charakteru podmiotu, w związku z którego bezczynnością istnieje uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego, jest bowiem podmiotem prawa prywatnego. Nawet gdyby przypisać żądanym informacjom charakter informacji publicznej, to ze względu na brak możliwości przypisania jej realizacji zadań publicznych, ich udostępnienie winno by było odbywać się w trybie właściwym dla kategorii informacji przetworzonej, lecz i w tym przypadku nie mieści się w katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia żądanej informacji.

Spółka podkreśliła, że nie prowadzi działalności w zakresie sprzedaży energii elektrycznej, a jedynie w zakresie jej dystrybucji, przez co nie mają do niej zastosowania tezy o powszechności i użyteczności dla ogółu, a w konsekwencji nie wykonuje zadań publicznych. W doktrynie znalazło wyraz przekonanie, że przedsiębiorstwo energetyczne są nie de iure, ale de facto przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i jako takie powinny podlegać dalej idącej reglamentacji, niż inni przedsiębiorcy. Zaznaczyła poza tym, że działa na wolnym i konkurencyjnym rynku dystrybucji energii elektrycznej, przez co podejmuje niezbędne działania dla ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby bezpośrednio bądź pośrednio wpływać na jej kondycję finansową. Takie informacje, jak dotyczące formalnych uwarunkowań lokalizacji i budowy linii elektromagnetycznych muszą korzystać z ochrony, bowiem ze względu na często historyczny moment wytworzenia urządzeń brak jest możliwości czy to wyszukania, bądź wydobycia decyzji administracyjnych i innych aktów od organów, które je wydawały.

W mniemaniu spółki żądane informacje mieszczą się także w definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Wprawdzie pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale według art. 11 ust.4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oznacza ono nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celi zachowania ich poufności. Żądane informacje stanowią tajemnicę spółki, ponieważ dotyczą posadowienia urządzeń co do których skarżący zapowiadają spór, a zatem ich ujawnienie, w świetle art. 5 ust. 2 ustawy, stanowiłoby działanie na szkodę spółki poprzez przypisanie informacji charakteru informacji publicznej, która nie zmienia charakteru i żadne względy natury interesu majątkowego czy niemajątkowego w tym zakresie ustalenia tego nie byłyby w stanie zmienić. Ze względu na to zaś, że spółka objęta jest (cz. II Załącznika, poz.

1) treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze. zm.), to nawet gdyby przyjąć, że żądane informacje mają status publicznych nie mogłyby być one udostępnione na podstawie regulacji art. 5 ustawy. Spółka zwróciła także uwagę na niedopuszczalność stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył, co ma miejsce w przypadku informacji żądanych przez skarżącego.

Uzasadniając wyrok Sąd Wojewódzki wskazał, że wbrew twierdzeniom spółki jest ona przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zatem należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Sąd Wojewódzki w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.

Zdaniem Sądu I instancji, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stwierdził zaś, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi".

WSA w Lublinie wskazał, że wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą zatem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, publ. CBOSA).

Podkreślił Sąd I instancji, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne, w związku z prowadzoną dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami publicznymi przezeń wykonywanymi, jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA).

Sąd Wojewódzki stwierdził jednocześnie, że pismo z dnia 20 czerwca 2014 r., w którym spółka poinformowała wnioskującego, iż żądane przez niego dokumenty nie mogą być mu udostępnione, ponieważ spółka nie posiada ich oryginałów, nie załatwiało wniosku skarżącego w sposób prawidłowy, a tym samym nie eliminowało stanu bezczynności w przedmiotowej sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli do podmiotu objętego regulacją art. 4 u.d.i.p. zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji, lecz żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź ze względu na odmienny tryb dostępu nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., podmiot ten – aby w sposób prawidłowy załatwić taki wniosek – obowiązany jest jedynie powiadomić wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź, że przepisy u.d.i.p. nie znajdują w niej zastosowania. W takiej sytuacji nie zachodzą podstawy do rozpatrzenia wniosku poprzez wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295; z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063; z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, LEX nr 78064 oraz postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2592/12, LEX nr 1247152).

Wyjaśnił Sąd Wojewódzki, że w przedmiotowej sprawie nie uzasadnia oddalenia skargi, ani też umorzenia postępowania sądowego w jakiejkolwiek części, lakoniczne wyjaśnienie przedmiotowej spółki zawarte w piśmie z dnia 30 czerwca 2014r., że nie posiada ona w swych zasobach oryginałów żądanych przez stronę skarżącą decyzji administracyjnych. Wprawdzie warunkiem istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej lub inny podmiot wykonujący zadania publiczne jest jej posiadanie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), jednakże, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, adresat wniosku ma obowiązek powiadomić wnioskodawcę pisemnie o nieposiadaniu żądanych informacji, a przy tym wyjaśnić, dlaczego ich nie posiada oraz wskazać wszelkie inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, LEX nr 586432 oraz z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12, LEX nr 1264575).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że spółka nie wystosowała do wnioskodawców takiego powiadomienia. W ocenie Sądu I instancji fakt dysponowania przez spółkę przedmiotową dokumentacją jest bezsporny. Należy ponadto zauważyć, że wyjaśnienia spółki zawarte we wskazanym piśmie wskazują jedynie, iż nie dysponuje ona "oryginałami", podczas gdy dla realizacji wniosku skarżącego wystarczające byłoby dysponowanie nawet nieuwierzytelnionymi kserokopiami tych dokumentów, albowiem to w tej formie ich udostępnienia żąda skarżący.

Z kolei argumentacja dotycząca objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa pozostaje bez znaczenia dla sprawy, bowiem odmowa udostępnienia informacji z takiego powodu winna nastąpić w formie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, że przedmiotowe pismo spółki z dnia 30 czerwca 2014 r. decyzji administracyjnej nie stanowi.

WSA w Lublinie stwierdził ponadto, że dokumenty urzędowe stanowiące podstawę do lokalizacji i budowy przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12, publ. CBOSA: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751).

Zdaniem Sądu I instancji błędne jest przekonanie przedmiotowej spółki, że zawarte we wniosku z dnia 2 czerwca 2014 r. żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy u.d.i.p., albowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez stronę skarżącą od spółki roszczeń cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w u.d.i.p., do których - jak wykazano wyżej – należy przedmiotowa spółka.

Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wskazując, że ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają także ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Regulacja taka winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12, publ. CBOSA).

W przekonaniu Sądu I instancji przyjęcie, jak tego domaga się spółka, że decyzje i inne dokumenty urzędowe stanowiące podstawę lokalizacji, budowy, czy też przebudowy linii energetycznych, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Jeżeli zatem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. Cel pozyskania określonej informacji nie determinuje bowiem oceny jej charakteru. Odmienna wykładnia powołanych wyżej przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu I instancji, na gruncie niniejszej sprawy chybione jest również odsyłanie strony w celu uzyskania żądanej informacji na drogę postępowania administracyjnego. Należy bowiem zauważyć, że nie zostało wykazane, by skarżący był stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznych na wskazanych przez niego działkach, co umożliwiałoby mu taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 k.p.a.. Co więcej, ewentualna możliwość zwrócenia się przez skarżącego o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu (w tym np. organu administracji publicznej) również w trybie przepisów u.d.i.p., nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki P., skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy.

Wobec uznania, że przedmiotowa spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżącego z dnia 2 czerwca 2014 r. dotyczył właśnie takich informacji, WSA w Lublinie stwierdził, że jeśli spółka dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sama nie wytworzyła, winna je - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić skarżącemu, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy.

Mając powyższe na uwadze WSA w Lublinie uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., zobowiązał spółkę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Jednocześnie Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd Wojewódzki wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., lecz wynikało z wadliwej oceny żądanych informacji, skutkującej błędnym przekonaniem o załatwieniu sprawy zgodnie z przepisami tej ustawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. Dystrybucja S.A. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia lub ewentualnie oddalenia lub odrzucenia skargi, względnie umorzenia postępowania w sprawie.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że przedmiotowy wyrok wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego, wskazując:

1. 1. art. 4 ust 3 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy P. Dystrybucja S.A. nie rozpoznała i nie załatwiła w sposób prawidłowy wniosku A.A. z dnia 2 czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy P. Dystrybucja S.A. pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. w sposób jasny poinformowało skarżącego o braku żądanych informacji, realizując tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy;
2. 2. art. 4 ust 3 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz w zw. z art. 14 ust. 1 powyższej ustawy - poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że aby nie pozostawać w stanie bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej adresat wniosku ma obowiązek powiadomić wnioskodawcę pisemnie o nieposiadaniu żądanych informacji, a przy tym wyjaśnić dlaczego ich nie posiada oraz wskazać wszelkie dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną wnioskodawcy, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z przepisów ustawy;
3. 3. art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4) lit a tiret 1 tej ustawy, w zw. z art. 6 ust 2 tej ustawy oraz w związku z art. 115 § 13 ustawy z dnia z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny - poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że kserokopie lub odpisy dokumentów nieuwierzytelnione przez uprawnione do tego organy są dokumentami urzędowymi w rozumieniu tych przepisów ustawy, a tym samym, że do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej wystarczające jest dysponowanie przez organ lub inny podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy nawet nieuwierzytelnionymi kserokopiami żądanych dokumentów, podczas gdy kserokopia dokumentu (w szczególności decyzji administracyjnej) lub jego odpis nieuwierzytelniony przez odpowiednie organy nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 1 ust 1 ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4) lit 1 tiret 1 ustawy oraz w zw. z art. 6 ust 2 ustawy, a tym samym nie podlega obowiązkowi udostępnienia.

W ramach naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła ponadto:

1. a) przypisanie żądanym przez skarżącego informacjom przymiotu informacji publicznej, w sytuacji, gdy żądane dokumenty dotyczą jego prywatnej i indywidualnej sprawy, a nie interesu publicznego, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;
2. b) przyjęcie, iż P. Dystrybucja S.A. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5, w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 ustawy - na skutek braku możliwości przypisania spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;
3. c) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1059, dalej jako "PE") określających zakres pozytywnych obowiązków spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 PE - w związku z art. 1 ust. 1 ustawy, które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji -Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i 23 ust. 1,2 pkt 1 -22 PE);
4. d) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) normy art. 49 § 1 k.c. - w związku z art. 1 ust. 1 ustawy - wskazującej, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje na temat urządzeń służących wyłącznie do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa.

Jednocześnie, skarżąca zarzuciła, że wyrok Sądu I instancji, wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1. art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo braku ku temu przesłanek, albowiem spółka odpowiedziała na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w sposób zgodny z przepisami U.d.i.p., co uzasadniało przyjęcie, że nie pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, co tym samym uzasadniało oddalenie skargi na bezczynność;
2. 2. art. 286 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz zobowiązanie Spółki P. Dystrybucja S.A. do załatwienia wniosku A.A. z dnia 2 czerwca 2014 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, podczas gdy stosownie do tej regulacji termin do załatwienia sprawy przez organ winien być liczony od dnia doręczenia spółce akt postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a nie odpisu prawomocnego wyroku;
3. 3. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a to poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej Sądu I instancji w zakresie skargi na bezczynność, podczas gdy udostępnienie informacji publicznej względnie poinformowanie wnioskodawcy o nie posiadaniu żądanej informacji jest czynnością materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu na podstawie art. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie w trybie skargi na bezczynność;
4. 4. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;
5. 5. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do spółki, co winno skutkować odrzuceniem skargi;

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła przy tym o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z odpowiedzi P. Dystrybucja S.A. na wniosek A.A. w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu z dnia 20 października 2014 r. (sygn. akt Sądu Rejonowego w Sandomierzu Vl Zamiejscowego Wydziału Cywilnego w [...] - VI Ns 450/14). W przekonaniu autora skargi kasacyjnej przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu jest niezbędne do wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania stosownie do art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

W ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał między innymi na obrazę przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi, gdy po stronie spółki brak było uprawnień do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej. Zarzut ten należy ocenić jako niezasadny. Udzielenie informacji publicznej następuje przez podjęcie przez podmiot zobowiązany czynności materialno-technicznej, której treścią jest żądana informacja (patrz: m.in. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 193; Janusz Drachal "Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji", ZNSA 2010/5-6/s. 107-108). Czynność ta jest zatem aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a..

Rozpoznanie skargi na bezczynność w zakresie takiego aktu mieści się w hipotezie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zagadnienie uprawnienia skarżącej kasacyjnie spółki do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej jest kwestią z zakresu prawa materialnego, w tym przypadku normy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W przekonaniu składu orzekającego NSA nie doszło także do naruszenia wskazanego w zarzutach skargi kasacyjnej przepisu art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.. W orzecznictwie przyjmuje się, że jedynie udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast odrębną formę załatwienia tego wniosku stanowi udzielenie stronie informacji, że podmiot żądanej informacji nie posiada. Tym samym zarzut, że udzielona w sprawie pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna być zaskarżona jako czynność z art. 3 § 2 pkt 4 jest pozbawiona uzasadnionych podstaw.

Nie doszło także do naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., który to przepis także został w omawianej podstawie kasacji powołany. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w nieodrzuceniu skargi pomimo jej przedwczesności, jednakże w żaden sposób tego zarzutu nie uzasadnia, co czyni ten zarzut niezrozumiałym w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 286 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Stosownie do tej regulacji termin do załatwienia sprawy przez organ administracji, określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od doręczenia akt organowi. W przedmiotowej sprawie WSA w Lublinie zobowiązał P. Dystrybucja Spółkę Akcyjną w Lublinie do załatwienia wniosku A.A. z dnia 2 czerwca 2014 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (punkt 1 wyroku). W przekonaniu autora skargi kasacyjnej termin do załatwienia sprawy przez organ winien być liczony od dnia doręczenia spółce akt postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a nie odpisu prawomocnego wyroku, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zgodnie z brzmieniem art. 286 § 1 P.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zatem doręczenie odpisu prawomocnego wyroku następuje zawsze wraz z aktami administracyjnymi, co pozwala na prawidłowe wykonanie orzeczenia sądowego.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego jako niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie ma podstaw do przyjęcia, że informacja publiczna może być zawarta jedynie w oryginale dokumentu. Informację publiczną stanowi m.in. treść aktu administracyjnego i innego rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej). Udostępnieniu podlegać może zatem także kopia aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1719/12, wyrok NSA z 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 700/16 treść CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez przypisanie żądanym przez skarżącego informacjom przymiotu informacji publicznej, co, w przekonaniu autora skargi kasacyjnej, stanowi o błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. O zaliczeniu informacji do informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek definicji z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Dokonując kwalifikacji żądań, Sąd I instancji trafnie uznał, że treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze) jest informacją o danych publicznych. Jest to więc niewątpliwie dziedzina publiczna, a nie prywatna.

W związku z omawianym zarzutem dodać jeszcze należy, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma związku z opisem naruszenia. Przepis art. 1 ust. 2 reguluje relacje między ustawą o dostępie do informacji publicznej, a przepisami innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne przypisanie skarżącej kasacyjnie spółce zadań publicznych, tj. błędną wykładnię art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak samo należy ocenić zarzut niewłaściwego zastosowania, poprzez pominięcie w podstawie orzekania, norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), określających zakres pozytywnych obowiązków spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego (zapewnienie dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywanie zdolności urządzeń do realizacji usługi), tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przekonaniu składu orzekającego NSA Sąd I instancji dokonał trafnej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne. Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (por. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, wyrok NSa z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2444/13, treść CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Skarżąca kasacyjnie spółka jest właśnie takim przedsiębiorcą energetycznym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował wobec niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, jak wynika z przepisów art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1 oraz art. 23 ust. 2 pkt 1-22 Prawa energetycznego jest powołany do realizacji innych zadań publicznych w dziedzinie energetyki.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie przyjął, że skarżąca kasacyjnie spółka pozostaje w bezczynności. Jednocześnie nie można zarzucić temu Sądowi nierozpoznania wszelkich zarzutów skargi oraz kwestii, które winien był ocenić z urzędu, w szczególności tych, które prowadzić miały do ustalenia przesłanek zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy stosownej normy prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że Sąd I instancji do zgodnie z prawem uwzględnił skargę na bezczynność, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.