Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 484/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. R. i B, R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
- R. i B. R. byli właścicielami nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...]. Zbyli oni tę nieruchomość aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1988 r., Rep. A. Nr [...], na rzecz Skarbu Państwa – [...] w celu realizacji ostatecznej decyzji Wojewody Konińskiego z dnia [...] sierpnia 1979 r. w sprawie realizacji zagospodarowania ustalonej strefy ochronnej rejonu przemysłowego miasta K., zobowiązującej m.in. [...] do określonego sposobu zagospodarowania terenów objętych tą strefą.
Pismem z dnia [...] lutego 1998 r. L. R. wystąpił do Urzędu Rejonowego w Koninie o zwrot m.in. działki nr [...] – w związku z decyzją Wojewody Konińskiego z [...] stycznia 1996 r. o zmianie granic strefy ochronnej, w wyniku której nieruchomość została przewidziana do zasiedlenia i sprzedaży. Wniosek o zwrot nieruchomości nie został rozpatrzony.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], Wojewoda Wielkopolski stwierdził nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe [...] z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], położonej w K., obręb M. oraz nabycie własności budynków znajdujących się na działkach nr [...] i nr [...].
Wnioskiem z [...] marca 2009 r. L. R. i B. R. wystąpili ponownie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Postępowanie w tej sprawie, prowadzone przez Prezydenta Miasta Konina, zostało zawieszone, postanowieniem tego Prezydenta z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...], z uwagi na fakt, iż L. R. i B. R. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, pismem z [...] lutego 2010 r.
Po rozpoznaniu ww. wniosku z [...] lutego 2010 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., stwierdził wydanie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. z rażącym naruszeniem prawa, uznając, że nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a., bowiem przedsiębiorstwo państwowe [...] zostało przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa (akt notarialny z [...] grudnia 1991 r.), która to spółka została przejęta przez spółkę I. S.A. w W. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2003 r.
Rozpoznając skargę L. i B. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Należy stwierdzić, że nierozpatrzenie wniosku L. R. z dnia [...] lutego 1998 r. o zwrot m.in. działki nr [...] przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej z 2005 r. doprowadziło do sytuacji, w której zasadny stał się zarzut wydania decyzji uwłaszczeniowej z 2005 r. z rażącym naruszeniem prawa – art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez pominięcie roszczeń byłych właścicieli. Złożenie przez byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno skutkować przeprowadzeniem postępowania o zwrot przed postępowaniem uwłaszczeniowym, bowiem w przypadku istnienia przesłanek zwrotu nie może dojść do uwłaszczenia. Organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej były zobowiązane do rozważenia zagadnienia nieodwracalnego skutku prawnego w kontekście przepisów o użytkowaniu wieczystym. Zgodnie z art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego oddawane w użytkowanie wieczyste mogą być wyłącznie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, a położone w granicach administracyjnych miast, oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Nie jest zatem możliwy zwrot przez Skarb Państwa na rzecz byłego właściciela będącego osobą fizyczną własności nieruchomości, na której zostało ustanowione użytkowanie wieczyste. Zaistnienie przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie wystarcza do rozwiązania umowy wieczystego użytkowania. Przyjąć należy także, że nieodwracalny skutek prawny decyzji o uwłaszczeniu nastąpi wówczas, gdy tytuł prawny do nieruchomości zostanie przeniesiony na inny podmiot. W niniejszej sprawie cały majątek spółki [...], w tym i prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący, został przejęty przez Spółkę I. S.A. w W. Nastąpiło zatem przeniesienie tytułu prawnego do nieruchomości na inny podmiot.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. R. i B. R., prawidłowo reprezentowani, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 200 ust. 1 i 4 oraz art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie wobec przyjęcia, że ekspektatywa uprawnionych, którym odjęto prawo własności bez konsumpcji celu, wobec nierozpoznanego wniosku o zwrot nieruchomości nie ma żadnego wpływu na skutki prawne ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz podmiotu, który jest sukcesorem uniwersalnym, w sytuacji gdy dzierżenie za osobę trzecią, czym jest użytkowanie wieczyste, bez spełnienia celu dzierżenia (utrzymania strefy ochronnej), nie dezaktualizuje uprawnień zwrotowych byłych właścicieli nieruchomości ("nie narusza praw osób trzecich"), wobec ciągłości uprawnień użytkownika wieczystego i możliwości wygaszenia tego prawa przez wyeliminowanie deklaratoryjnej decyzji z obrotu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
W sprawie jej istotą było zaistnienie bądź nie nieodwracalnych skutków prawnych, które mogła wywołać decyzja o uwłaszczeniu [...] nieruchomością o zwrot której wystąpił L. R., a następnie także B. R., a której stwierdzenia nieważności się domagali.
Uwłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – art. 200, dotyczyło bowiem nieruchomości, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego – [...], a uwłaszczenie nie nastąpiło pod rządami przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Ust. 4 art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich. L. R. wystąpił o zwrot nieruchomości wnioskiem z [...] lutego 1998 r., zatem jego prawo do rozpoznania tego wniosku i rozstrzygnięcie w kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia było prawem osób trzecich, o którym mowa w ww. przepisie. Postępowanie o zwrot nie zostało zakończone, zatem decyzja uwłaszczeniowa z [...] stycznia 2005 r. prawo byłych właścicieli nieruchomości naruszała i naruszenie to miało charakter rażący.
Do takiego wniosku doszedł organ nadzoru, co zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a z czym należy się zgodzić. Istniała zatem podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak obok przesłanek pozytywnych, przewidzianych w § 1 art. 156, § 2 tego artykułu statuuje także przesłanki negatywne. Jedną z nich jest wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Ma to taki skutek, że jeżeli decyzja rażąco narusza prawo, ale wywołała nieodwracalne skutki prawne niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności, a jedynie dopuszczalne jest stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa – art. 158 § 2 k.p.a. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. to sytuacja, kiedy skutków decyzji organ administracji nie jest w stanie wyeliminować w ramach powierzonych kompetencji.
W sprawie organ nadzoru uznał, że decyzja uwłaszczeniowa z [...] stycznia 2005 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem na skutek przekształceń przedsiębiorstwa państwowego [...] w spółkę akcyjną Skarbu Państwa, aktem notarialnym z [...] grudnia 1991 r. a następnie przejęcia majątku przez inną spółkę, nastąpiło przeniesienie prawa do nieruchomości. Uniemożliwiało to stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Stanowisko organu podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.
Istotą sprawy zatem, jak powiedziano na wstępie, było zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, bądź nie. Jak wskazano również na wstępie Naczelny Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, tj. zarówno jej podstawami, jak i ich uzasadnieniem. Skarga kasacyjna do kwestii w sprawie najważniejszej, nieodwracalności skutków prawnych, w istocie się nie odnosi. Nie zawiera polemiki ze stanowiskiem organu i Sądu, ani nie przedstawia argumentacji, która wskazywałaby na błędność poglądu zawartego w rozstrzygnięciu.
Stwierdzeniu nieodwracalności decyzji uwłaszczeniowej stoi na przeszkodzie obrót nieruchomością, zatem skutek, który nie mógłby być zmieniony przez organ administracji. Skarga kasacyjna nie zwalcza takiego stanowiska, nie wykazuje, że sytuacja taka nie ma miejsca, że nie są to nieodwracalne skutki prawne, nie wskazuje też iżby zostały podjęte jakiekolwiek kroki mające na celu zwalczenie przeszkody, która spowodowała, iż nie można było stwierdzić nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a jedynie uznać, że wydana została z naruszeniem prawa.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.