Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 550/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt ISA/Wa 1284/08, oddalił skargę T. R. i R. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Starosta Gryficki decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] działając w oparciu o przepis art. 126, 127, 138 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) zezwolił Polskiemu Górnictwu Naftowemu i Gazownictwu S.A. w Warszawie, Regionalnemu Oddziałowi Przesyłu w Poznaniu, na czasowe zajęcie na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w G., obręb B., stanowiącej współwłasność T. i R. R., w celu podjęcia budowy zastępczej nitki gazociągu wysokiego ciśnienia, DN 150 relacji P.-G. zlokalizowanej równolegle do istniejącego gazociągu w istniejącej strefie bezpiecznej. Zobowiązał także wykonawcę do doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego po upływie okresu zajęcia i wskazał, iż odpowiedzialność za szkody powstałe na skutek czasowego zajęcia nieruchomości ponosi ten podmiot. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Następnie Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w Warszawie Regionalny Oddział Przesyłu w Poznaniu, obowiązków określonych w pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie o właściwości Starosty Gryfickiego, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Pismem z dnia 19 czerwca 2006 r. T. i R. R. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Gryfickiego z dnia [...] listopada 2003 r. powołując się na przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że decyzje naruszają przepisy art. 7, 8, 11, 75 §1 K.p.a., art. 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz przepisy art. 124 i 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz decyzji Starosty Gryfickiego z dnia [...] listopada 2003 r. w części dotyczącej działki nr [...]. z obrębu B., stanowiącej własność T. i R. R..

Następnie Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku T. i R. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w niniejszej sprawie wystąpiła nagła potrzeba zapobieżenia znacznej szkody, określona w art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynikało to ze stwierdzenia złego stanu technicznego eksploatowanego gazociągu P.-G., co groziło katastrofą budowlaną, stwarzającą bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Wskazał, iż Starosta Gryficki podejmując decyzję w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oparł się o dowód w postaci raportu z dnia [...] września 2003 r. w sprawie oceny stanu technicznego gazociągu oraz z opinię sporządzoną w dniu [...] września 2003 r. przez biegłego sądowego z dziedziny chemii, technologii chemicznej i ochrony środowiska. Wyjaśnił, że przesłankę nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody traktować należy szeroko. Nagłość zagrożenia oraz ochrona interesu indywidualnego i zbiorowego nie pozwalała na ograniczenie korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uprzednie negocjacje i rokowania z właścicielami.

W ocenie Ministra Infrastruktury analiza art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami i treść wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji pozwalały na jednoznaczną ocenę, że w tej sprawie obiektywnie zaistniała przesłanka do wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości. Decyzje te miały oparcie w przepisach prawa, a przy ich podjęciu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego.

Ponadto Minister Infrastruktury stwierdził, że w tej sparwie ocena zaistnienia przesłanek nieważności decyzji administracyjnych jest dokonywana w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od sprawy karnej dotyczącej osoby pełniącej funkcje starosty.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. i R. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili, iż Minister Infrastruktury bezpodstawnie przyjął, iż w niniejszej sprawie wystąpiła druga z przesłanek z art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. że zachodziła nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Stan zagrożenia eksplozją, jeśli w ogóle istniał, trwał od dłuższego czasu i nie mógł zaistnieć nagle. Posiadał on zatem cechy przewidywalności, jako że mógł być zawiniony przez PGNiG S.A. Przewidywalność bezsprzecznie wyklucza nagłość. W ocenie skarżących Minister Infrastruktury skoncentrował się na cytowaniu wygodnych dla niego stwierdzeń raportu ignorując, że stan nagłości w rozumieniu art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał miejsca.

Wskazali, że zezwolenie w trybie art. 126 ust. 1 cyt. ustawy może być udzielone tylko wtedy, gdy właściciel nie wyrazi zgody na budowę i zakładanie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżących Minister Infrastruktury nie dostrzegł, że w tej sprawie powinien być zastosowany art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie art. 126 ust. 1 tej ustawy. Podkreślili, iż byli gotowi do wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości i dążyli do zawarcia umowy najmu lub dzierżawy po uprzednim przeprowadzeniu rokowań w tym przedmiocie.

W konsekwencji skarżący stwierdzili, że błędne ustalenie stanu faktycznego i podjęcie w oparciu o tak ustalony stan faktyczny decyzji na podstawie konkretnej normy prawa materialnego jest rażącym naruszeniem przepisów postępowania jak i prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenie art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości jest oczywiste, a jego treść może być ustalona bezpośrednio, bez potrzeby dalszych wyjaśnień.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że podnoszone w skardze zarzuty, iż w sprawie zajęcia nieruchomości powinien mieć zastosowanie art. 124, a nie art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dawały podstawy do przyjęcia, że decyzja o czasowym zajęciu nieruchomości wydana w oparciu o ten ostatni przepis rażąco naruszała prawo.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, działanie organu w trybie nadzoru wymaga innego podejścia do sprawy niż w trybie zwykłym. Kwestionowanie podstawy prawnej zajęcia mogło być dokonane w postępowaniu odwoławczym, a następnie w skardze do sądu administracyjnego. Natomiast w postępowaniu nadzorczym możliwa była tylko ocena, czy w sprawie udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości zachodziły warunki do wydania decyzji na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że powołany przepis nie definiuje pojęcia "nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody" i z tego powodu sam przepis jak i to pojęcie jako nieostre wymagają wykładni, a skoro tak, to już tylko z tego powodu, stwierdzenie nieważności decyzji o zajęciu nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko organu, iż powołany przepis znajduje zastosowanie w sytuacjach groźby awarii urządzeń przesyłowych i może być uznany jako nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody nie wykraczało poza zakres dopuszczalnej wykładni art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem podstaw do uznania, organy orzekając o zajęciu nieruchomości, z tego powodu wydały decyzje z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. i R. R. reprezentowani przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucili:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, że stanowi on prawidłową podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia i niezastosowanie przepisu art. 124 ust. 1 tejże ustawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;
2. 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niedostrzeżenie rażącego naruszenia prawa przez organy administracji i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego, który Minister Infrastruktury ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny; art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewyjście przez ten Sąd poza sformułowania, argumenty i zarzuty użyte w skardze, mimo że w tej sprawie powinien to uczynić.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza sformułowania, argumenty i zarzuty użyte w skardze, co stoi w opozycji do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Ponadto zarzucili, iż Sąd pierwszej instancji przyjął bez zastrzeżeń stan faktyczny ustalony przez Ministra Infrastruktury, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego właściwej oceny. Minister w postępowaniu nadzorczym zignorował ich wskazanie, że zezwolenie w trybie art. 126 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami może być udzielone tylko wtedy, gdy właściciel nie wyrazi zgody na budowę i zakładanie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 cyt. ustawy, a taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła. Zdaniem skarżących niezajęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska w tej kwestii uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący podnieśli również, iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że przepis art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagał dokonania wykładni. W ocenie skarżących użyty w nim termin "nagła potrzeba" jest zrozumiały.

W konsekwencji skarżący stwierdzili, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie zapisanej w art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i bezpodstawnie odstąpił od rozważań odpowiedniości tego stanu do hipotezy art. 124 ust.

1. 1. cyt. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mogły być uznane za zasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływany dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej skarżący przedstawili zarówno zarzuty dotyczące naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu opartego na podstawie określonej w art. 174 pkt 2. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania i stwierdzenie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, ale nadto wymagane jest podanie przez skarżącego uzasadnienia jaki wpływ wskazywane przez niego naruszenie prawa wywarło na wynik sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 1996 r. III CKN 14/96, publ. OSP 1997, z. 3, poz. 65; z dnia 10 lutego 1997 r. I CKN 57/96 OSNC 1997 nr 7-8, poz. 82; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. II FSK 461/08. Lex nr 524670).

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie wymogu tego nie spełnia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z brakiem przeprowadzania właściwej kontroli działania organów administracji publicznej, stwierdzić należy, iż kasator nie wykazał na czym w istocie to naruszenie miałoby polegać.

Zauważyć należy, że wskazany powyżej przepis normuje zakres kontroli sądów administracyjnych poprzez wyznaczenie kryteriów kontroli. Stąd też może on stanowić podstawę skargi kasacyjnej w wyjątkowej sytuacji, a mianowicie wówczas gdy pomimo swojej właściwości i spełniania wszystkich wymogów formalnych, sąd administracyjny nie rozpoznał w ogóle skargi, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności. Wobec tego kasator powinien był wyjaśnić, na czym polegała wadliwość dokonanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w wyniku której nie doszło w istocie do dokonania wymiaru sprawiedliwości. Tymczasem z treści skargi kasacyjnej można jedynie wnioskować, iż zmierza ona do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy i dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenie rażącego prawa przez organy administracji, które doprowadziło w rezultacie do wydania nieprawidłowej decyzji.

Kwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie może być utożsamiane z naruszeniem wskazanego powyżej przepisu, a jedynie z ewentualnym naruszeniem innych przepisów sądowoadministracyjnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należy, iż jest on niezasadny. Powyższy przepis określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, że w pisemnych motywach należy przedstawić stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także wskazaniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być przez organ administracji ponownie rozpatrzona, uzasadnienie powinno zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji nie zawrze w uzasadnieniu wskazanych przez ustawodawcę elementów, albo jeżeli poszczególne składniki uzasadnienia nie są sformułowane w sposób wyczerpujący, przy czym nie każde naruszenie omawianej normy może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem na treść rozstrzygnięcia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest natomiast przydatny jako instrument kwestionowania stanowiska Sądu w części odnoszącej się do ustaleń faktycznych i dokonanej oceny prawnej.

Analizując pisemne motywy zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odpowiadają one wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ocenił ją w dostateczny sposób. Wbrew stanowisku kasatora ustosunkował się także do istotnych twierdzeń i zarzutów skarżących.

Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez kasatora nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada ustawowym wymogom. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zawarta w skardze kasacyjnej, nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

W ramach tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, natomiast nie może badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. I FSK 518/05).

Za bezzasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 błędnie oznaczonego aktu prawnego ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a winno być ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Argumentując ten zarzut autor skargi kasacyjnej ograniczył się do stwierdzenia, iż polegało to na niewyjściu przez Sąd poza sformułowania "argumenty i zarzuty" użyte w skardze. W konsekwencji przyjąć należy, że nie został on uzasadniony. Powoduje to, iż dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny jego merytorycznej zasadności nie jest możliwe. A zatem jedynie ubocznie wyjaśnić należy, że przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. statuuje zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd administracyjny może uczynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonej decyzji.

W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku do badania wszelkich aspektów sprawy, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Oznacza natomiast obowiązek dokonywania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w gospodarce nieruchomościami podkreślić należy, że w ocenie skarżących istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi wyjaśnienie, czy wskazany wyżej przepis był prawidłową podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, czy też w sprawie powinien zostać zastosowany przepis art. 124 ust. 1 cyt. ustawy.

Uzasadniając ten zarzut stwierdzono, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie zapisanej w art. 126 ust. 1 powołanej ustawy i bezpodstawnie odstąpił od rozważenia odpowiedzialności tego stanu do hipotezy art. 124 ust. 1 tej ustawy.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem analizowany był przede wszystkim wskazany w skardze przepis art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami będący materialnoprawną podstawą prawną decyzji o zajęciu nieruchomości. Przepis ten oceniany był wyłączenie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a konkretnie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowanie nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 III ARN 13/94. OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oznacza to, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania w przypadku, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik w judykaturze bywa sporny (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100).Ta ostatnia sytuacja bezspornie ma miejsce na gruncie powołanego art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Użyte w tym przepisie pojęcie jak "siła wyższa" lub "nagła potrzeba zapobieżenia powstania znacznej szkody" są pojęciami nieostrymi, zawierającymi elementy ocenne. Decyzja podejmowana w oparciu o wyżej wymieniony przepis jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, bowiem organ "może udzielić", w drodze decyzji zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy.

W praktyce oznacza to, że organ w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania.

W tej sprawie należało zatem rozważyć, czy na tle stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, tj. stwierdzenia złego stanu technicznego eksploatowanego gazociągu wysokiego ciśnienia relacji P.-G., grożącego katastrofą budowlaną stwarzającą bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi potwierdzonego raportem w dniu 1 września 2003 r. w sprawie oceny stanu technicznego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150 oraz oceną sporządzoną w dniu [...] września 2003 r. przez biegłego sądowego z dziedziny chemii, technologii chemicznej i ochrony środowiska organ prawidłowo uznał, iż zaistniała przesłanka "nagłej potrzeby zapobieżenia powstania znacznej szkody" (art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) uzasadniająca udzielenie w drodze decyzji zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wykładnia art. 126 ust. 1 cyt. ustawy dokonana przez Ministra Infrastruktury w tej sprawie była dopuszczalna, co wyklucza zarzut rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w tej sprawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, że zamierzeniem kasatora było nie tyle wykazanie, że w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 126 ust. 1 cyt. ustawy, ale zakwestionowanie tą drogą poprawności ustaleń faktycznych i ich oceny. Tymczasem ewentualna niewłaściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego, polegająca na uznaniu bądź braku uznania istnienia określonego stanu faktycznego, nie może stanowić naruszenia prawa materialnego i jako taka nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Wadliwość ustalonego stanu faktycznego jest zawsze rezultatem uchybienia procesowego, które może być skutecznie kwestionowane jedynie w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Powyższe oznacza, że nie można skutecznie dowodzić niewłaściwego zastosowania prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny ustaleń faktycznych.

Innymi słowy zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku, jeśli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii, ponieważ badanie zasadności podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego można jedynie dokonywać na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.