Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 listopada 2016 r., sygn. akt: II SA/Ke 767/16 oddalił skargę D.B. na rozstrzygnięcie Dyrektora Szkoły Podstawowej Integracyjnej nr [..] w K. z dnia [..] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia do szkoły.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. D.B. zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej Integracyjnej nr [..] w K. o przyjęcie syna D.B. do klasy pierwszej w roku szkolnym 2016/17, z pominięciem procesu rekrutacji, twierdząc, że w przypadku dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego ze względu na niepełnosprawność do szkół podstawowych integracyjnych, na podstawie art. 20a ust. 7 oraz 20e ust. 7 ustawy o systemie oświaty nie stosuje się postępowania rekrutacyjnego, a podstawowym wyznacznikiem przyjęcia dziecka jest treść zalecenia zawartego w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Do pisma załączono: orzeczenie Miejskiego Zespołu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych nr [..] o potrzebie kształcenia specjalnego na czas I etapu edukacyjnego (klasy I-III) z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną: niepełnosprawność intelektualną w stopniu umiarkowanym, autyzm, niepełnosprawność ruchową, niedosłuch; informację o gotowości dziecka do podjęcia nauki w szkole podstawowej oraz orzeczenie o niepełnosprawności.
W odpowiedzi z dnia 14 kwietnia 2016 r. Dyrektor Szkoły wyjaśniła, że w roku szkolnym 2016/17 do klas pierwszych może zostać przyjętych 15 uczniów z potrzebą kształcenia specjalnego, a wnioski będą przyjmowane od dnia 4 maja 2016 r., zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z dnia 25 stycznia 2016 r., nr [..]/2016.
W dniu 4 maja 2016 r. D.B. złożył wniosek o przyjęcie syna do szkoły wraz z kompletem wymaganych dokumentów.
W dniu 3 czerwca 2016 r. została podana do publicznej wiadomości lista kandydatów, którzy nie zostali przyjęci do klas pierwszych Szkoły Podstawowej Integracyjnej nr [..] im. [..] w K., w roku szkolnym 2016/217, wśród których znalazł się D.B.
Pismem z 7 czerwca 2016 r. D.B. zwrócił się o sporządzenie na piśmie uzasadnienia odmowy przyjęcia jego syna do szkoły.
W piśmie z dnia [..] czerwca 2016 r. zawierającym uzasadnienie odmowy przyjęcia do szkoły, podpisanym przez Przewodniczącego Komisji Rekrutacyjnej wskazano, że spośród 20 zgłoszonych wniosków zakwalifikowano 15 kandydatów, zgodnie z przyjętą w Statucie Szkoły kolejnością: a) z uwagi na niepełnosprawność narządu wzroku - 2 kandydatów, b) z uwagi na niepełnosprawność narządu słuchu - 3 kandydatów, c) z uwagi na niepełnosprawność narządu ruchu, w tym afazję motoryczną - 10 kandydatów. Kandydaci z wymienionymi w punktach a, b, c niepełnosprawnościami wyczerpali limit wolnych miejsc dla uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Z powodu braku miejsc nie zakwalifikowano do przyjęcia do klasy pierwszej 4 kandydatów z uwagi na autyzm, w tym zespół Aspergera oraz 1 kandydata z uwagi na zaburzenia sprzężone – niepełnosprawność intelektualną w stopniu umiarkowanym, autyzm, niepełnosprawność narządu ruchu, narządu słuchu.
W dniu 15 czerwca 2016 r. D.B. wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej.
Rozstrzygnięciem z dnia [..] czerwca 2016 r. Dyrektor Szkoły utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komisji ds. Rekrutacji o nieprzyjęciu D.B. do klasy pierwszej wskazując, że w przypadku D.B., który posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność, rekrutację przeprowadzono w oparciu o Statut ZSOI [..] w K. § 7 pkt 4, ust. 2 i 3.
Skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na rozstrzygnięcie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [..] w K. W ocenie skarżącego w sprawie błędnie przyjęto, że proces rekrutacji do szkoły podstawowej integracyjnej obejmuje również niepełnosprawnego D.B. posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Ponadto przyjęte kryteria naboru dzieci niepełnosprawnych stanowią rażące przejawy dyskryminacji uczniów ze względu na rodzaj niepełnosprawności, a organ w sposób niewłaściwy, niepełny i jednocześnie arbitralny rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy.
W odpowiedzi na skargę organ - Dyrektor Szkoły Podstawowej Integracyjnej nr [..] im. [..] w K. wniósł o jej odrzucenie, bądź o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podał, że skarżący odwołał się (mimo braku takiej możliwości w treści statutu i zasadach rekrutacji zamieszczonych na stronie internetowej) od rozstrzygnięcia komisji. Dyrektor Szkoły pismem z dnia [..] czerwca 2016 r. podtrzymał decyzję komisji. Zdaniem organu taki stan faktyczny prowadzi do wniosku (skoro ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie, będącej przedmiotem skargi), że skarżący ze swej winy nie dopełnił obowiązku złożenia w terminie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jakim była decyzja z dnia [..] czerwca 2016 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że syn skarżącego nie podlegał rekrutacji według określonych w art. 20a i 20e ustawy o systemie oświaty zasad przewidzianych dla ogółu dzieci i młodzieży. Organ podniósł, że liczba dzieci niepełnosprawnych w placówce limitowana jest przez § 5 ust. 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia MEN z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznych placówek oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), zgodnie z którym liczba uczniów w oddziale szkoły integracyjnej oraz w oddziale integracyjnym w szkole ogólnodostępnej powinna wynosić od 15 do 20, w tym od 3 do 5 uczniów niepełnosprawnych. Ponieważ w Szkole są 3 klasy pierwsze (i nie jest możliwe zwiększenie liczby klas pierwszych ze względu na ograniczone możliwości lokalowe, jakimi dysponuje szkoła), do szkoły można przyjąć maksimum 15 uczniów niepełnosprawnych. Tymczasem zgłosiło się na te miejsca 20 uczniów niepełnosprawnych. Mając na celu rozwiązanie problemu nadwyżki kandydatów ponad możliwości szkoły w Statucie Szkoły zatwierdzonym przez Radę Pedagogiczną w dniu [..] stycznia 2016 r. zamieszczone są (§ 7 ust. 4 statutu) zasady naboru uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego do klasy pierwszej w Szkole Podstawowej Integracyjnej nr [..] i klasy pierwszej Gimnazjum Integracyjnego nr [..], którymi kierowano się przy przyjmowaniu takich dzieci do szkoły. Zasady naboru takich uczniów ustalono, kierując się realną oceną warunków, jakie szkoła ma możliwość stworzyć swoim uczniom, kwalifikacjami zatrudnionych pedagogów, posiadaną bazą dydaktyczną i lokalową oraz warunkami nauki i opieki, jakie należy zapewnić zarówno dzieciom niepełnosprawnym, jak i zdrowym. Zasady naboru uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego zawarte w Statucie Szkoły i Zasadach rekrutacji zostały opracowane przez doświadczoną kadrę nauczycieli, pedagogów specjalnych, mających na uwadze stworzenie jak najlepszych warunków włączania dzieci niepełnosprawnych do środowiska szkolnego, działając w kierunku jak najpełniejszego wyrównania szans edukacyjnych.
Organ stwierdził, że dziecko z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym realizujące inną podstawę programową, jest wyłączone z różnych zajęć, posiada nawet osobny dziennik lekcyjny. Często odczuwa swoją inność, nie integruje się z rówieśnikami pod względem dydaktycznym, a nawet i społecznym. Niepełnosprawność intelektualną w stopniu umiarkowanym (którą dotknięty jest syn skarżącego) umieszczono wśród kryteriów na dalszym miejscu, ustalając kolejność naboru, z uwagi na realizację innej podstawy programowej.
W piśmie procesowym z dnia 28 października 2016 r. skarżący zwrócił uwagę, że skarga jest formalnie dopuszczalna. Dalej autor pisma podał m.in., że w rezultacie wejścia w życie w 2014 r. nowelizacji ustawy o systemie oświaty regulującej kwestię rekrutacji do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i placówek, uległ skreśleniu dotychczasowy art. 60 ust. 1 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym statut szkoły określa zasady rekrutacji uczniów. Obecnie zatem proces rekrutacji w całości uregulowany jest przepisami ustawy o systemie oświaty i obejmuje dzieci i młodzież wyraźnie w ustawie wskazaną, co oznacza, że regulacja ta nie może być przedmiotem odmiennych czy dodatkowych rozwiązań statutowych obejmujących dowolnie wybrane kategorie uczniów. Z uwagi na to, że procesowi rekrutacji nie podlegają dzieci posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w przedszkolach i szkołach integracyjnych, a także w oddziałach integracyjnych zorganizowanych w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, faktycznie prowadzone rekrutacje w takich placówkach obejmujące wskazane dzieci są obarczone nieważnością z mocy prawa z uwagi na to, że są przeprowadzane bez podstawy prawnej. W ocenie skarżącego, stanowisko Dyrektora zaprezentowane w odpowiedzi na skargę w sposób dobitny ilustruje wzorzec wykluczania niepełnosprawnych dzieci z możliwości realizowania obowiązku szkolnego w formie zajęć z rówieśnikami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał dopuszczalność wniesionej skargi i poddał ją ocenie merytorycznej. Sąd stwierdził, że kształcenie w szkole integracyjnej jest jednym z kilku wymienionych w zaleceniach zawartych w orzeczeniu Miejskiego Zespołu Poradni Psychologiczno–Pedagogicznych z dnia [..] listopada 2015 r., a szkoła integracyjna nie została w tym orzeczeniu wskazana jako najwłaściwsza dla dziecka. Nie odmawiając skarżącemu prawa do decydowania o wyborze szkoły, Sąd wskazał, że skoro liczba uczniów w oddziale szkoły integracyjnej oraz w oddziale integracyjnym w szkole ogólnodostępnej powinna wynosić od 15 do 20, w tym od 3 do 5 uczniów niepełnosprawnych i liczba uczniów niepełnosprawnych nie może być wyższa, to zdaniem Sądu, w sytuacji gdy warunki lokalowo-organizacyjne nie pozwalają na przyjęcie do szkoły integracyjnej wszystkich ubiegających się o to uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, szkoła nie jest zobowiązana do przyjęcia ich wszystkich i w takiej sytuacji ma prawo określić zasady naboru takich uczniów.
W niniejszej sprawie szkoła nie jest szkołą obwodową i przyjmuje uczniów z terenu całego miasta. W związku z tym zarzut naruszenia art. 58 ust. 2 ustawy o systemie oświaty Sąd ocenił jako bezzasadny. Przeprowadzona wobec D.B. rekrutacja nie jest bowiem rekrutacją, o której mowa w art. 20e ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty.
Pomimo, że rozstrzygnięcie Dyrektora Szkoły wydane w związku z wniesieniem przez skarżącego odwołania od rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej jest dość enigmatyczne, to jednak wada ta w ocenie Sądu nie była istotna. Z rozstrzygnięć zarówno Komisji Rekrutacyjnej jak i Dyrektora Szkoły jednoznacznie wynika, dlaczego D.B. nie został przyjęty do szkoły. Mianowicie Statut tej Szkoły reguluje zasady naboru uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego do klasy pierwszej. Zgodnie z tym aktem w pierwszej kolejności przyjmowane są dzieci z określoną niepełnosprawnością. Występująca niepełnosprawność sprzężona, w tym niepełnosprawność intelektualna w stopniu umiarkowanym spowodowała, że nie został on przyjęty do tej szkoły, bowiem w pierwszej kolejności zostały przyjęte dzieci wymienione w podpunktach od a do c zawartych w § 7 ust. 4 pkt 2 Statutu Szkoły.
Sąd nie podzielił zarzutu, jakoby statut szkoły integracyjnej nie mógł regulować kwestii przyjmowania do szkół dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w przypadku braku wystarczającej ilości miejsc. W ocenie Sądu jak najbardziej właściwe jest określenie w statucie szkoły integracyjnej i w zasadach naboru do takiej szkoły kryteriów, jakimi placówka kieruje się przy naborze uczniów ze stwierdzoną niepełnosprawnością i przyjęcia dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W ocenie Sądu przekonujące są wyjaśnienia organu, z jakich powodów w pierwszej kolejności są przyjmowani uczniowie z niepełnosprawnością narządów wzroku, słuchu i niepełnosprawnością ruchową. Postępowanie w tym zakresie nie jest postępowaniem rekrutacyjnym polegającym na przyznawaniu określonej ilości punktów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D.B. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie decyzji Dyrektora Szkoły Podstawowej Integracyjnej Nr [..] w K. z dnia [..] czerwca 2016 r., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 20a ust. 7, art. 20e ust. 7 w związku z art. 58 ust. 2a i art. 71b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z art. 58 ust. 2a i 71b ustawy o systemie oświaty oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że proces rekrutacji do publicznej szkoły podstawowej integracyjnej obejmuje również dzieci niepełnosprawne posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że przyjmowanie dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do publicznej szkoły integracyjnej nie następuje na podstawie rekrutacji wynikającej z przepisów ustawy o systemie oświaty ani rekrutacji (naboru) opartej na postanowieniach statutowych tych szkół, ale winno odbywać się w ramach zapewnienia tym dzieciom kształcenia na wniosek rodziców złożony na podstawie art. 71b ustawy o systemie oświaty;
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 70 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, art. 71b ust. 5a ustawy o systemie oświaty oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1113) poprzez pozytywną przez Sąd ocenę zawartych w § 7 ust. 4 Statutu Zespołu Szkół Ogólnokształcących Integracyjnych nr [..] w K. warunków naboru do Szkoły Podstawowej Integracyjnej nr [..] w K. w roku szkolnym 2016/17 dla dzieci posiadających orzeczenie o kształceniu specjalnym ustalających kolejność rekrutacji, podczas gdy uregulowania te wydane zostały bez podstawy prawnej oraz zawierają rażące przejawy dyskryminacji części uczniów ze względu na rodzaj niepełnosprawności ograniczając zarazem ich prawo do nauki;
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 24 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1169) poprzez błędne przyjęcie, że sama możliwość kształcenia w innej szkole na terenie miasta Kielce, w tym szkole z oddziałami integracyjnymi wyklucza naruszenie przepisów Konwencji, podczas gdy dostęp do publicznego szkolnictwa integracyjnego dla dzieci z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym na terenie miasta K. pomimo prawnej dopuszczalności funkcjonowania takich dzieci w placówkach integracyjnych został faktycznie wyłączony.
W szerokim uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty na jej poparcie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że prawo rodziców do wyboru placówki edukacyjnej zderzyło się w tym wypadku z ograniczoną liczbą miejsc i brakiem możliwości stworzenia dodatkowych oddziałów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W niniejszej sprawie istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania wyroku Sądu I instancji poprzez wskazanie naruszeń prawa materialnego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie doprowadziły do pozbawienia go przysługującego mu roszczenia o przyjęcie do wybranej szkoły celem wypełnienia obowiązku szkolnego.
W pierwszej kolejności - w ramach zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako zarzut nr 1 – strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia wskazanych w tym zarzucie przepisów w błędnym przyjęciu, że proces rekrutacji do publicznej szkoły podstawowej integracyjnej obejmuje również dzieci niepełnosprawne posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że przyjmowanie dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do publicznej szkoły integracyjnej nie następuje na podstawie rekrutacji wynikającej z przepisów ustawy o systemie oświaty ani rekrutacji (naboru) opartej na postanowieniach statutowych tych szkół, ale winno odbywać się w ramach zapewnienia tym dzieciom kształcenia na wniosek rodziców złożony na podstawie art. 71b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2156) – zwanej dalej u.s.o.
Stanowisko strony skarżącej jest częściowo prawidłowe, co jednak nie oznacza, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych w tym zarzucie przepisów. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że w ocenie Sądu I instancji zasady rekrutacji określone w art. 20e ust. 2-4 u.s.o. nie mają zastosowania do dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Sąd wyraźnie stwierdził na str. 21 uzasadnienia, że przeprowadzona wobec D.B. rekrutacja nie jest rekrutacją, o której mowa w art. 20e ust. 3 i 4 u.s.o. Jest to stanowisko prawidłowe, mimo niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że przepis art. 20a ust. 7 u.s.o. dotyczy publicznego przedszkola i publicznej szkoły ogólnodostępnej, a zatem szkoły innej niż integracyjna, z oddziałami integracyjnymi, specjalna itp. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 20e ust. 7 u.s.o. stanowi bowiem, że "Przepisy ust. 2-4 stosuje się odpowiednio do postępowania rekrutacyjnego do klasy pierwszej publicznej szkoły podstawowej integracyjnej, publicznego gimnazjum integracyjnego, oddziału integracyjnego w publicznej szkole podstawowej ogólnodostępnej lub publicznym gimnazjum ogólnodostępnym, w przypadku dzieci nieposiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego ze względu na niepełnosprawność", a zatem regulacja ta nie dotyczy dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane ze względu na niepełnosprawność (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 2173/15).
Trafnie twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, że zapewnienie kształcenia dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego uregulowane jest w art. 71b ust. 5-5b u.s.o. Zgodnie z tymi przepisami starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, z zastrzeżeniem ust. 5a. Jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół. Jeżeli powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka nie prowadzi szkoły specjalnej lub ośrodka, o którym mowa w art. 2 pkt 5, odpowiednich ze względu na rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, starosta tego powiatu kieruje dziecko do najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek. Starosta najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek nie może odmówić przyjęcia dziecka do szkoły lub ośrodka.
Z ustawowej regulacji wprowadzającej obowiązek zapewnienia na wniosek rodziców dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, odpowiedniej formy kształcenia takiego dziecka nie wynika jednak roszczenie o przyjęcie do konkretnej szkoły wskazanej przez rodziców za wyjątkiem sytuacji określonej w art. 71b ust. 5b u.s.o., tj. sytuacji, gdy powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka nie prowadzi szkoły specjalnej lub ośrodka, o którym mowa w art. 2 pkt 5, odpowiednich ze względu na rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego. W takim bowiem przypadku – jak wynika z powyższego przepisu - starosta powiatu kieruje dziecko do najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek, a starosta najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek nie może odmówić przyjęcia dziecka do szkoły lub ośrodka. Sytuacja taka jednak nie występuje w realiach niniejszej sprawy.
Z faktu, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, a zatem ma prawo do ubiegania się o podjęcie nauki we wszystkich wskazanych w orzeczeniu placówkach z uwzględnieniem zaleceń zawartych w orzeczeniu, nie można wyprowadzać roszczenia o przyjęcie do konkretnej szkoły wyłącznie na podstawie wniosku rodzica składanego "w oparciu o art. 71b u.s.o.". Z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego D.B. wynika, że może on podjąć naukę w szeregu szkół, które zapewniają odpowiednie warunki osobom niepełnosprawnym. Nie wskazano w nim wyłącznie szkoły integracyjnej, a tylko w tej sytuacji mogłaby nastąpić sytuacja konieczności zagwarantowania skarżącemu miejsca w danym typie placówki oświatowej.
Szkoła, która nie ma obiektywnych możliwości przyjęcia dziecka nie narusza prawa nie uwzględniając wniosku rodziców, jeżeli odpowiednia forma kształcenia jest zapewniona w innej szkole przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W tym kontekście jako nieuzasadniony należy ocenić zarzut skargi kasacyjnej oznaczony numerem 3. Skarżący kasacyjnie kwestionując odmowę przyjęcia jego dziecka do Szkoły Podstawowej Integracyjnej nr [..] w K. podnosi, że dostęp do publicznego szkolnictwa integracyjnego dla dzieci z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym na terenie miasta K. pomimo prawnej dopuszczalności funkcjonowania takich dzieci w placówkach integracyjnych został faktycznie wyłączony przez co miało dojść do naruszenia art. 7 i art. 24 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1169). Możliwość kształcenia dziecka w różnych szkołach na terenie miasta K., w tym szkołach z oddziałami integracyjnymi – czego strona skarżąca nie kwestionuje – nie tylko nie narusza przepisów Konwencji, lecz wręcz przeciwnie jest działaniem realizującym jej postanowienia.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy do obiektywnych okoliczności uzasadniających odmowę można zaliczyć mniejszą liczbę miejsc, jakimi dysponuje szkoła w stosunku do liczby dzieci ubiegających się o przyjęcie a także, czy kryteria naboru mogą być ustalane w oparciu o unormowania statutu szkoły.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę mniejsza liczba miejsc, jakimi dysponuje szkoła w stosunku do liczby dzieci ubiegających się o przyjęcie może stanowić obiektywną okoliczność uzasadniającą odmowę przyjęcia dziecka do szkoły wskazanej we wniosku rodziców, o ile obsadzenie wolnych miejsc nie miało charakteru arbitralnego i zostało przekonująco umotywowane przez szkołę. Konieczne jest zatem wskazanie kryteriów, jakimi powinna kierować się szkoła dokonując wyboru uczniów spośród dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.
Kwestii tej dotyczą w istocie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej z tym, że w ramach zarzutu oznaczonego w skardze numerem 1, jak i zarzutu oznaczonego numerem 2 skarżący kasacyjnie podnosi, że kryteria naboru posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nie mogą wynikać ze statutu szkoły. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest w tym zakresie prawidłowe.
Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz.
- w art. 60 w ust. 1 u.s.o. uchylony został pkt 6, tj. przepis, zgodnie z którym statut szkoły lub placówki publicznej powinien określać w szczególności zasady rekrutacji uczniów. Zmiana to obowiązuje od dnia 18 stycznia 2014 r., co oznacza, że od tego dnia wykluczona została możliwość uregulowania w statucie zasad rekrutacji uczniów. Statut, który przewiduje takie zasady jest w tym zakresie niezgodny z prawem i jako taki nie może w żaden sposób determinować rozstrzygnięcia w przedmiocie przyjęcia dziecka do szkoły. Ponieważ statut szkoły jako wewnętrzny akt prawa zakładowego nie podlega skardze do sądu administracyjnego, kontrola jego zgodności z prawem w zakresie, w jakim zdeterminował on podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie przyjęcia dziecka do szkoły, ma miejsce w skardze na to właśnie rozstrzygnięcie. Regulacja ustawowa wynikająca z art. 60 ust. 3 u.s.o., zgodnie z którą kontrolę zgodności z prawem statutu szkoły lub placówki publicznej sprawuje kurator oświaty, nie wyłącza kontroli sądowoadministracyjnej statutu, którego unormowania miały wpływ na podlegające zaskarżeniu i zaskarżone do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2010 r., I OSK 692/09). Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyjęcia dziecka do szkoły integracyjnej jest indywidualnym aktem administracyjnym, ma zatem walor decyzji administracyjnej w jej materialnym rozumieniu (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 2173/15) chociaż ustawodawca zdecydował się formalnie na określenie tego aktu w sposób swoisty jako "rozstrzygniecie" (art. 20zc ust. 9 u.s.o.), a procedura jego wydania cechuje się licznymi odrębnościami (por. wyrok NSA z 7 października 2015 r., I OSK 1467/15).
W realiach niniejszej sprawy odwoływanie się do warunków naboru wynikających z przyjętego w 2016 roku Statutu Zespołu Szkół Ogólnokształcących Integracyjnych nr [..] w K. warunków naboru do Szkoły Podstawowej Integracyjnej nr [..] w K. w roku szkolnym 2016/17 dla dzieci posiadających orzeczenie o kształceniu specjalnym ustalających kolejność rekrutacji było zatem niedopuszczalne, co czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej oznaczony numerem 2 bez potrzeby oceny unormowań zawartych w § 7 ust. 4 tego Statutu zarówno z perspektywy przepisów wskazywanych przez stronę skarżącą kasacyjnie, jak i wartości, praw i zasad konstytucyjnych.
Skoro unormowania statutu szkoły w zakresie zasad rekrutacji uczniów nie miały umocowania ustawowego, a zatem nie mogły stanowić kryterium naboru dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, konieczne jest odpowiedź na pytanie, jakimi kryteriami powinna kierować się szkoła w procesie przyjmowania do szkoły dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W braku wyraźnych unormowań ustawowych należy przyjąć, że wyposażenie w tym zakresie organów szkoły w kompetencje dyskrecjonalne nie zwalnia ich od realizacji tych kompetencji zgodnie z prawem, w tym zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza zasadą dobra dziecka, równości i niedyskryminacji, ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a także w zgodzie z celami systemu oświaty określonymi w u.s.o., w tym zwłaszcza dla zapewnienia realizacji prawa do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju (art. 1 pkt 1 u.s.o.). Prawidłowość realizacji tych kompetencji podlega ocenie w realiach konkretnej sprawy.
Należy przy tym zwrócić uwagę na treść art. 17 ust. 3a u.s.o., z którego wynika obowiązek gminy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum bądź do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Dopuszczalne jest posiłkowe wyprowadzanie z tej regulacji kryterium "bliskości" placówki w procesie podejmowania decyzji o przyjęciu dzieci do szkoły w przypadku mniejszej liczby miejsc niż liczba kandydatów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że na "bliskość" – o której mowa w przepisie art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. składają się zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka. Szkołą najbliższą, o której mowa, jest w tej sytuacji tylko szkoła pozwalającą realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1961/14).
Również z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1113) wynika, że co do zasady kształcenie, wychowanie i opiekę dla uczniów niepełnosprawnych organizuje się w placówkach najbliższych miejsca zamieszkania ucznia niepełnosprawnego (§ 2 ust.
- przy zapewnieniu: 1) realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego;
- warunków do nauki, sprzętu specjalistycznego i środków dydaktycznych, odpowiednich ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne dzieci lub uczniów;
- zajęć specjalistycznych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 u.s.o.;
- innych zajęć odpowiednich ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne dzieci lub uczniów, w szczególności zajęć rewalidacyjnych, resocjalizacyjnych i socjoterapeutycznych;
- integracji dzieci lub uczniów ze środowiskiem rówieśniczym, w tym z dziećmi lub uczniami pełnosprawnymi;
- przygotowania uczniów do samodzielności w życiu dorosłym (§ 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia).
Wskazane wyżej unormowania powinny ukierunkowywać treść rozstrzygnięcia w przedmiocie przyjęcia poszczególnych dzieci do szkoły stanowiąc kryteria dokonania wyboru. Niewątpliwie jednym z istotnych kryteriów podejmowania decyzji o przyjęciu dzieci do szkoły w przypadku mniejszej liczby miejsc niż liczba kandydatów jest treść orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka.
W sprawie niniejszej oparto się na unormowaniach statutu szkoły, co przemawiałoby za negatywną oceną rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu I instancji. Jednocześnie jednak organ wyjaśnił i inne motywy swojego działania odwołując się w odpowiedzi na skargę wprawdzie do wartości i ocen, jakie legły o podstaw unormowań statutu, które jednak nadal – jak wynika ze stanowiska organu – zachowują aktualność w procesach decyzyjnych organów szkoły. Wskazano, że organ kierował się realną oceną warunków, jakie szkoła ma możliwość stworzyć swoim uczniom, kwalifikacjami zatrudnionych pedagogów, posiadaną bazą dydaktyczną i lokalową oraz warunkami nauki i opieki, jakie należy zapewnić zarówno dzieciom niepełnosprawnym, jak i zdrowym. Należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi dyskryminacja skarżącego z uwagi na dany typ niepełnosprawności, skoro szkoła, do której skierowano wniosek o przyjęcie, nie mogła w ramach posiadanej kadry dydaktycznej zapewnić odpowiedniej opieki i formy kształcenia. Organ wyjaśnił, że niepełnosprawność intelektualną w stopniu umiarkowanym, jak posiada skarżący oraz niepełnosprawności sprzężone powodują konieczność objęcia dziecka innym programem nauczania, dodatkowo zwracając uwagę na wiek dziecka, które z powodu odroczenia obowiązku szkolnego, do klasy pierwszej trafiłoby w wieku lat 12-tu, rozpoczynając naukę z dziećmi siedmioletnimi, co w ocenie organu, mającego doświadczenie dydaktyczne, nie zapewniłoby odpowiednich warunków nauczania. Kryteria te nie są więc sprzeczne z celami u.s.o. Szkoła powinna zapewnić warunki niezbędne do rozwoju każdego ucznia, brak możliwości zapewnienia miejsca i odpowiedniej formy opieki w konkretnej placówce w żaden sposób nie dyskryminuje skarżącego, jako osoby niepełnosprawnej. Brak podstaw, aby przyjąć – jak chce tego strona skarżąca kasacyjnie – że wybór dokonany przez organ w zakresie ustalenia listy dzieci przyjętych do szkoły był niczym nieuzasadniony bądź irracjonalny, albo, że zastosowano kryteria wykluczające celowo dziecko skarżącego uniemożliwiające mu podjecie nauki we wskazanej placówce. Należy też zwrócić uwagę, że organ nie tylko wyjaśnił, z jakich przyczyn nie był w stanie zwiększyć ilości przyjmowanych dzieci w danym roku szkolnym i co było podstawą odmowy przyjęcia w konkretnym przypadku dziecka skarżącego, lecz wskazał również, która szkoła (nie szkoła specjalna, ani ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy) dysponuje miejscami wolnymi i mogłaby przyjąć dziecko w roku szkolnym 2016/17. Również Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu powyższej argumentacji dodatkowo biorąc pod uwagę treść orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i wskazując, że kształcenie w szkole integracyjnej jest jednym z kilku wymienionych w zaleceniach zawartych w orzeczeniu Miejskiego Zespołu Poradni Psychologiczno–Pedagogicznych z dnia [..] listopada 2015 r., a szkoła integracyjna nie została w tym orzeczeniu wskazana jako najwłaściwsza dla dziecka.
Analiza akt sprawy wykazuje, że stanowisko organu nie zostało wyrażone w uzasadnieniu decyzji, lecz dopiero w odpowiedzi na skargę. Okoliczność ta jednak, w związku z brakiem objęcia jej zarzutami skargi kasacyjnej, nie podlegała ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.
Nie ma w tym stanie podstaw do przyjęcia, że w realiach niniejszej sprawy organ powołując się na obiektywną okoliczność mniejszej liczby miejsc, jakimi dysponuje szkoła w stosunku do liczby dzieci ubiegających się o przyjęcie jako na podstawę odmowy przyjęcia dziecka skarżącego do szkoły, działał w sposób arbitralny. Jego rozstrzygnięcie zostało przekonująco umotywowane w stopniu nie dającym podstaw do jego uchylenia.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie nawiązującym do zasad rekrutacji określonych w statucie szkoły, oddalił skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a.