Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 304/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 marca 2021 r. nr SKO.4110.30.2021 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu świadczeń rodzinnych: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji;
- przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi [...], prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Wieluniu, przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 grudnia 2020 r., którą orzeczono w stosunku do [...] o: 1. uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne: zasiłek rodzinny na dziecko [...] w kwocie 106 zł miesięcznie oraz na dziecko [...] w kwocie 77 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 na [...] w kwocie 100 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na [...] w kwocie 306,70 zł na okres od 8 listopada 2014 r. do 30 listopada 2014 r. oraz w kwocie 400 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2014 r. do 31 października 2015 r.;
- o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r., tj.: a) kwoty głównej: 7002,70 zł, b) kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie na dzień wydania niniejszej decyzji: 2727,82 zł, c) kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie liczonych od 30 grudnia 2020 r. do dnia spłaty zobowiązania włącznie. Zdaniem SKO, w związku z przemieszczaniem się rodzica/członka rodziny w granicach Unii Europejskiej i koniecznością stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - skarżącą wezwano do uzupełnienia wniosku o dokumenty niezbędne do wydania decyzji o świadczeniach rodzinnych, m.in. o wysokości dochodu męża wnioskodawczyni - [...] z tytułu zatrudnienia w Wielkiej Brytanii w roku 2014 r. i poinformowana, iż niezastosowanie się do wezwania w wyznaczonym terminie skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Strona mimo wezwania nie złożyła w wyznaczonym przez organ terminie żadnych wyjaśnień w powyższym zakresie, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Wobec tego Kolegium, podzieliło stanowisko Wojewody, że w okresie od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. [...] świadczenia rodzinne na [...] i [...], pobierała nie będąc do tego uprawnioną.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn innych aniżeli w niej wskazanych. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, co wypełnia przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2, art. 17 pkt 2 i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 23a ust. 9 u.ś.r. oraz art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przedmiotem kontroli sądowej nie jest decyzja w sprawie przyznania świadczenia, lecz decyzja w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, wydana w wyniku postępowania wszczętego po 1 stycznia 2019 r. W konsekwencji przepis art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, normujący właściwość samorządowego kolegium odwoławczego, nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Pomimo bowiem wadliwego pouczenia w decyzji Wojewody i przekazania odwołania wraz z aktami do Kolegium obowiązane było zbadać swoją właściwość i przekazać, stosownie do art. 65 k.p.a., odwołanie zgodnie z właściwością Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego:
- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, a w konsekwencji do błędnej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 1428),
- art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku - o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w sprawie uznania za nienależnie pobrane świadczenia rodzinnego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego w sprawach dotyczących świadczeń sprzed 1 stycznia 2019 roku,
- naruszenie przepisów postępowania:
- art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności,
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 17 pkt 2 i art. 19 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy o właściwości, w sytuacji, gdy na mocy przepisu szczególnego tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku - o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) było ono właściwe do rozstrzygnięcia odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego,
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło swojej właściwości rzeczowej i tym samym rozpoznało sprawę z naruszeniem przepisów postępowania.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Należy zaznaczyć, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Zagadnieniem budzącym wątpliwość organów oraz będącym podstawą stwierdzenia nieważności przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia jest właściwość organu wydającego rozstrzygniecie w tej oraz w podobnych sprawach. Czyli, który organ administracji publicznej jest właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 grudnia 2020 r., orzekającej w stosunku do [...] o: 1. uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne: zasiłek rodzinny na dziecko [...] w kwocie 106 zł miesięcznie oraz na dziecko [...] w kwocie 77 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 na [...] w kwocie 100 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na [...] w kwocie 306,70 zł na okres od 8 listopada 2014 r. do 30 listopada 2014 r. oraz w kwocie 400 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2014 r. do 31 października 2015 r.;
- o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r., tj.: a) kwoty głównej: 7002,70 zł, b) kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie na dzień wydania niniejszej decyzji: 2727,82 zł, c) kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie liczonych od 30 grudnia 2020 r. do dnia spłaty zobowiązania włącznie.
A zatem, orzekające w sprawie organy jednomyślnie rozpoznały sprawę nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w stosunku do [...].
Sąd I instancji dostrzegł niewłaściwość orzekającego organu i stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji uznał, że organem właściwym do rozpoznania odwołania będzie ówczesny Minister Rodziny i Polityki Społecznej.
Zaś, autor skargi kasacyjnej występujący w imieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (organ odwoławczy w niniejszej sprawie) kwestionuje wyrok Sądu I instancji – stwierdzający nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i uznający, że organem właściwym do rozpatrzenia tego odwołania jest Minister Rodziny i Polityki Społecznej.
Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do rozpatrzenia odwołania skarżącej był ówczesny Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wydało zaskarżoną decyzję nie będąc właściwym organem odwoławczym w sprawie, czym naruszyło art. 17 pkt 2 k.p.a., jak również art. 19 k.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. To zaś powoduje, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.
W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428; dalej: ustawa zmieniająca), poprzez błędną wykładnię, postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym mającym kluczowe znaczenie dla rozumienia niniejszej sprawy. Rozważania należy więc zacząć od tego zarzutu, gdyż pozostałe zarzuty mają charakter wyłącznie pochodny. Analizowany przepis w judykaturze nie budzi wątpliwości co do jego rozumienia. "Wykładnia literalna art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". (...). Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o nienależnie pobrane świadczenia, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw. (por. postanowienie NSA z 14 lipca 2020 r., I OW 25/20). Wreszcie judykatura stwierdza, że art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia (zob. ww. postanowienia NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OW 115/20 LEX oraz I OW 116/20).
Organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, na podstawie art. 17 pkt 2 i art. 20 k.p.a. jest - co do zasady - właściwy w sprawie minister (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 159–177). Jednakże w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r. organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, lecz uznanie świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i zobowiązanie zainteresowanej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. Nie ma znaczenia okoliczność, że uznanie świadczeń za nienależnie pobrane jest konsekwencją ich wcześniejszego ustalenia i przyznania. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Pierwsze z nich, dotyczące ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, zostało już zakończone i nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Drugie, odnoszące się do uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu wraz z odsetkami zostało rozstrzygnięte w I instancji decyzją Wojewody z 29 grudnia 2020 r. Dlatego zasadnie Sąd I instancji uznał niewłaściwość orzekającego w drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym organu. I tym samym, za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku - o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin.
Biorąc pod uwagę obalenie zarzutu materialnego dotyczącego przepisu ustrojowo-kompetencyjnego będącego podstawą skargi kasacyjnej - wszystkie zarzuty powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej nie maja usprawiedliwionych podstaw, bowiem zasadne było zastosowanie przez Sąd I instancji w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 pkt 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie doszło też w żaden sposób do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w tym do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, gdyż tezy te wypowiadane są przez skarżący kasacyjnie organ w wyniku błędnej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej. O naruszeniu przepisu ustrojowego - art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. To, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikami kontroli sądowej nie świadczy o naruszeniu tego przepisu.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd Naczelny sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.
Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.