Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 562/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 68/18, po rozpoznaniu skargi T. H. (dalej: "skarżący") na bezczynność A. Sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej także jako: "organ") w przedmiocie informacji publicznej, w pkt 1) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał A. Sp. z o.o. z siedzibą w N. do załatwienia wniosku skarżącego z 8 czerwca 2018 r. – w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 8 czerwca 2018 r., przesłanym drogą elektroniczną, skarżący domagał się od organu udostępnienia informacji publicznej przez:

1. 1. wskazanie wysokości miesięcznego wynagrodzenia, jeżeli uległo ono podwyższeniu o wskazanie daty i wartości podwyżki,
2. 2. wskazanie nagród, dodatków, premii i innych dodatkowych wynagrodzeń przez wskazanie jej wysokości i daty przyznania.

Wnioskował o udostępnienie informacji, o których mowa w pkt 1 i 2, za okres od 1 listopada 2014 r. do dnia otrzymania wniosku. Zwrócił się także o wskazanie tych informacji z osobna dla każdego wymienionego niżej pracownika spółki:

1. - Prezesa Spółki, Głównej Księgowej, Radcy Prawnego, Dyrektora ds. organizacyjno-prawnych, Kierownika administrowania mieniem komunalnym, Kierownika administrowania wspólnotami mieszkaniowymi, Kierownika administrowania Targowiskiem Miejskim, Dyrektora ds. Ośrodka Rekreacji, kierowników zarządzających działami administrowania zespołami I i II, osoby zatrudnionej na stanowisku ds. kontroli wewnętrznej, stanowisku ds. inwestycji,
2. 3. wskazanie imion i nazwisk wszystkich ww. pracowników spółki,
3. 4. wskazanie dla każdego z ww. pracowników, czy wykorzystali oni urlopy wypoczynkowe, a jeżeli nie, to o wskazanie ich ilość.

W tym samym dniu skarżący w mailu sprecyzował pytanie nr 4, przez wskazanie, iż zapytanie dotyczy wykorzystania urlopów z lat poprzednich w stosunku do roku 2018.

Pismem z 22 czerwca 2018 r., przesłanym drogą elektroniczną, organ podał, że ze względu na konieczność dokładnego przeanalizowania żądanych we wniosku danych, a także z uwagi na potrzebę przeglądnięcia sporej ilości dokumentów i zebrania materiałów, odpowiedź na wniosek zostanie udzielona najpóźniej do 6 sierpnia 2018 r.

Kolejnym mailem z 6 sierpnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, że sposób sformułowania pytań zawartych we wniosku przesądza o tym, że jest to wniosek ad personam, zatem żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze z 13 sierpnia 2018 r. skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ, pozostaje w bezczynności w załatwieniu jego wniosku z 8 czerwca 2018 r. Zarzucił, że organ pozostając w bezczynności naruszył przepisy prawa materialnego, tj.:

1. - art. 10 ust. 1 Europejskiej Karty Praw Człowieka, art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 poz. 1330, dalej: "u.d.i.p."), przez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji tylko dlatego, że zażądał wskazania danych osób pełniących funkcje publiczne,
2. - art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez niezastosowanie i ograniczenie prawa ze względu na prywatność oraz brak wydania decyzji administracyjnej,
3. - art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przedłużenie terminu udostępnienia informacji.

Wskazując na ww. naruszenia skarżący domagał się zobowiązania organu do dokonania czynności zgodnie z jego wnioskiem z 8 czerwca 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc m.in., że wniosek został sformułowany w czterech punktach ściśle ze sobą powiązanych. W każdym z punktów zażądano konkretnych informacji dotyczących albo konkretnych pracowników, jak pkt 1 i 2, albo wszystkich pracowników (pkt 3). W ocenie organu sposób sformułowania wniosku nakazuje odczytywanie go jedynie łącznie, a w związku z żądaniem wskazania imion i nazwisk wymienionych pracowników, jest to wniosek ad personam. W konsekwencji żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina N. posiadająca 100% udziałów. Wobec tego Spółka przez reprezentujący ją Zarząd jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jej posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Tym samym dane odnoszące się do wysokości należności wydatkowanych przez Spółkę z środków publicznych, m.in. na wynagrodzenia zatrudnionych w tej jednostce pracowników funkcyjnych, stanowią informację publiczną. Wynagrodzenia finansowane są bowiem ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Zaznaczył także, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 ust. 1 wynikające z zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ust. 2 ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy) oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, czy o umorzeniu postępowania. Dlatego też skoro organ w wymaganym prawem terminie nie rozpatrzył wniosku skarżącego - w jeden ze sposobów określonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej - to tym samym pozostaje on w bezczynności w jego rozpoznaniu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że organ pozostając w błędnym przekonaniu, iż żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej, poinformował o tym skarżącego w piśmie z 6 sierpnia 2018 r. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie konieczne stało się zobowiązanie organu do wydania wniosku (o czym orzeczono w pkt 1 wyroku).

Jednocześnie Sąd zauważył, że skarżący sformułował wniosek nie dość precyzyjnie, co zresztą sam dostrzegł wysyłając drugi mail 8 czerwca 2018 r. Zdaniem Sądu także doprecyzowanie rodzić może wątpliwość, bowiem np. wykorzystanie przysługującego wymiaru urlopów wypoczynkowych można określić na datę złożenia przez stronę wniosku, jednakże nie wiadomo co oznacza sformułowanie, że "zapytanie dotyczy wykorzystania urlopów z lat poprzednich w stosunku do roku 2018". Tym bardziej, że pytanie nr 4 odsyła nie wprost do pytań nr 1 i 2, lecz do ich uzupełnienia przez oznaczenie okresu informacji od listopada 2014 r. Występują też inne wątpliwości np. czy wynagrodzenia poszczególnych osób funkcyjnych mają być podane jako miesięczne z wszelkimi dodatkami na datę złożenia wniosku, czy też jako średnie miesięczne roczne od 2014 r., czy wręcz jako suma wynagrodzeń za dany rok. To zaś wymagałoby tworzenia zestawień za poszczególne lata (osoby). Nie można też wykluczyć, że zamiarem pytającego było proste odwzorowanie wszystkich list płac poszczególnych osób.

Sąd wskazał, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznych nie przewidują co prawda stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego na wstępnym etapie postępowania (ocena wniosku), jednak wydaje się, że nie ma żadnych przeszkód do odpowiedniego stosowania art. 64 § 2 k.p.a. i zapytania pytającego o jego rzeczywisty zamiar z uwagi na wątpliwości rodzące się przy lekturze wniosku. Oczywiście bez rygoru pozostawienie podania bez rozpoznania. Jeżeli pytający nie odpowie, to naraża się na sytuację, w której otrzyma od organu taką odpowiedź, jaka będzie wynikać z odczytania intencji strony przez wzywany podmiot. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że w sprawie nie występuje sytuacja, w której pytanie jest tak niejednoznaczne, że w ogóle nie jest zrozumiałe, bo wówczas mogłoby być potraktowane jako wniosek niebędący żądaniem udzielenia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził także, że nie może na obecnym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

Sąd końcowo podał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 2 wyroku. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Po otrzymaniu wniosku organ podjął czynności związane z jego załatwieniem i wystosował do skarżącego pismo z 6 sierpnia 2018 r. Stwierdzona bezczynność wynikała natomiast z błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nieprawidłowego przeświadczenia organu, że postępowanie mogło zakończyć się powiadomieniem skarżącego o braku uwzględnienia wniosku. Powyższe względy zadecydowały również o niewymierzeniu organowi, na wniosek skarżącego, grzywny.

Organ kwestionując powyższe rozstrzygnięcie złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 u.d.i.p., polegające na uznaniu, że Spółka dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 8 czerwca 2018 r., co doprowadziło do bezzasadnego zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku skarżącego, podczas gdy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie można przypisać Spółce bezczynności, gdyż, po uprzednim przedłużeniu terminu na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Spółka załatwiła wniosek informując skarżącego, że z uwagi na sposób sformułowania pytań zawartych we wniosku, wniosek ten jest wnioskiem ad personam, a więc żądane informacje nie stanowią informacji publicznej,
3. b) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. ograniczenie się do ogólnych rozważań na temat obowiązku udostępnienia informacji w sprawie gospodarowania mieniem publicznym i wydatkowania przez Spółkę ze środków publicznych należności na wynagrodzenia zatrudnionych pracowników przy jednoczesnym zupełnym pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zindywidualizowanej oceny żądania wniosku, pomimo, iż Spółka zarówno w udzielonej skarżącemu odpowiedzi, jak i w odpowiedzi na skargę podnosiła, iż wniosek z uwagi na jego sformułowanie dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam, a więc żądane informacje nie stanowią informacji publicznej,
4. 2) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja o wynagrodzeniu, otrzymanych podwyżkach, jego składnikach, wykorzystanych urlopach wypoczynkowych wskazanych pracowników Spółki stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ich zastosowania w sprawie przez przesądzenie, że informacje te stanowią informację publiczną podlegająca udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą, podczas gdy informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych.

W ocenie skarżącego z punktu widzenia transparentności działania organu dysponującego majątkiem publicznym istotne jest to, kto mienie pochodzące ze środków publicznych otrzymał lub z nich korzysta i w jakiej wysokości. Znając bowiem personalia takich osób lub podmiotów możliwa jest pełna kontrola społeczna nad wydatkowaniem środków publicznych i przeciwdziałanie nieprawidłowościom jakie mogą występować w tym zakresie, jak chociażby nepotyzmowi.

W piśmie procesowym z 11 czerwca 2020 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym ze względu na sytuację epidemiologiczną w kraju. Jednocześnie podkreślił, że wyrok Sądu pierwszej instancji uznać należy za prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna w piśmie z 11 czerwca 2020 r. przychyliła się do tego wniosku, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Skuteczny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegający na zaniechaniu ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, czy wszystkie objęte wnioskiem z 8 czerwca 2018 r. informacje stanowią informację publiczną, co jest warunkiem uznania bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej.

Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10).

Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. W oparciu o tę regulację należy przyjąć, że stosowanie środków prawnych przewidzianych ustawą ma miejsce w stosunku do informacji stanowiącej informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę na bezczynność w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec milczenia podmiotu, do którego wniosek jest adresowany, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia. Sąd administracyjny, dokonując kontroli działania organu, który twierdzi, że żądane dane nie mieszczą się w wyznaczonym przez art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. zakresie pojęcia "informacja publiczna" powinien szczegółowo wyjaśnić jak definiuje treść ww. pojęcia i wskazać dlaczego przyjmuje, że określone dane można uznać lub nie można uznać za informację publiczną. Warunkiem uznania przez sąd pierwszej instancji bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej jest bowiem zawsze uprzednie rozstrzygnięcie, czy wnioskowane dane mają charakter takiej informacji i w konsekwencji podlegają obowiązkowi udostępnienia oraz czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznej.

Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno podmiotowy, jaki przedmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje zatem wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazach prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.

Uzasadnienie wyroku winno pozwolić na poznanie stanowiska sądu w kwestiach istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia tego warunku przez brak stanowiska Sądu pierwszej instancji co do charakteru żądanych informacji. Kwestia podlegania Spółki pod przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostawała w rozpoznawanej sprawie poza sporem, nie została też podważona w skardze kasacyjnej.

Złożony w sprawie niniejszej wniosek składa się z czterech punktów. Analiza stanowisk strony wnioskującej o informację i organu doprowadziła Sąd pierwszej instancji do przekonania, że w sprawie kwestią sporną pozostaje to, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc czy został spełniony warunek przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd ocenę tę odniósł do wszystkich wnioskowanych danych, a te dotyczą kwestii związanych z miesięcznym wynagrodzeniem pracowników Spółki zajmujących określone stanowiska, ich dodatkowym wynagrodzeniem w postaci nagród, dodatków, premii i innych należności, danych osobowych tych pracowników Spółki oraz kwestii odnoszących się do wykorzystania urlopu wypoczynkowego. Spółka, do której skarżący kierował swoje żądania kwalifikując je jako informację publiczną, uznała, że wszystkie punkty wniosku należy odczytywać łącznie, a w związku z żądaniem wskazania imion i nazwisk wymienionych pracowników, jest to wniosek ad personam, co oznacza, że cała objęta wnioskiem informacja nie jest informacją publiczną.

Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach skoncentrował się na analizie, czy dane odnoszące się do wysokości należności wydatkowanych przez Spółkę ze środków publicznych m.in. na wynagrodzenia zatrudnionych w tej jednostce pracowników funkcyjnych stanowią informację publiczną, dochodząc ostatecznie do przekonania, że taki charakter posiadają. Nie poddał natomiast w żadnym zakresie ocenie pozostałych żądanych przez skarżącego danych, tym samym nie odnosząc się do stanowiska organu o ich charakterze ad personam, który miałby wykluczać możliwość kwalifikacji ich jako informacji publicznych. Skoro Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął, czy w sprawie chodzi o udostępnienie informacji publicznej co do wszystkich wnioskowanych informacji, to nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania całego wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku strony w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powinna być bowiem konsekwencją ustalenia, że wniosek dotyczy udzielenia danych stanowiących informację publiczną.

Zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji zbadania charakteru części żądanych danych nie pozwalało na wydania rozstrzygnięcia, zobowiązującego organ do procedowania w trybie przepisów mających zastosowanie wyłącznie do informacji publicznych.

Niespójność między uzasadnieniem wyroku a jego sentencją skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera pełnej motywacji odpowiedniej do okoliczności kontrolowanej sprawy, a w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie kompletnej kontroli instancyjnej. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji kluczowej dla sprawy kwestii, czy wniosek w całości dotyczy informacji publicznej, nie pozwala na uznanie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i na zastosowanie art. 188 p.p.s.a.

Nieuzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w odniesieniu do kwalifikacji wynagrodzenia jako takiego jako informacji publicznej. Co do pozostałych danych objętych wnioskiem z 8 czerwca 2018 r., w tym brak stanowiska Sądu pierwszej instancji co do charakteru wynagrodzenia w sytuacji gdy dotyczy ono określonej z imienia i nazwiska osoby, nie pozwala na ocenę tego zarzutu w szerszym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżąca kasacyjnie Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, albowiem wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Jak wynika z Biuletynu Informacji Publicznej Spółki misją A. Sp. z o.o. jest dostarczenie wysokiej jakości komunalnych usług mieszkaniowych oraz sportowo-rekreacyjnych, które przyczynią się do poprawy komfortu życia mieszkańców gminy N. i jej rozwoju społeczno-gospodarczego, przeciwdziałając depopulacji regionu. Jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina N. posiadająca 100 % udziałów. Podkreślenia jedynie wymaga, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poddał zasadom jawności także spółki spełniające określone w tych regulacjach warunki, albowiem inaczej duża część wykonywanych w imieniu państwa i podmiotów samorządowych zadań odbywałaby się poza kontrolą społeczną. Charakter spółki komunalnej jest specyficzny tzn. w zasadzie powołana jest do wykonywania zadań gminy, a zatem transparentność jej działania leży w interesie publicznym.

Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713), mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Majątek skarżącej Spółki jest więc w całości majątkiem komunalnym. Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869), zasadą jest, że informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu (por. wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14).

O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 881/18). W orzecznictwie podkreśla się, że konstrukcja art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, iż katalog informacji zawarty w podpunktach oznaczonych literami a-g jest katalogiem informacji publicznych o majątku publicznym, przy czym również nie jest to katalog wyczerpujący. Celem tego katalogu nie jest zatem zawężanie ustawowej przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym" lecz doprecyzowanie jej rozumienia, co w konsekwencji oznacza, że wykładnia każdego z elementów tego katalogu powinna być dokonywana "na rzecz" przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", a nie w celu zawężenia jej zakresu (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 824/16).

Podczas prac nad ustawą o dostępie do informacji publicznej przyjęto, że majątek publiczny oznacza mienie państwowe, komunalne, mienie należące do sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50 procent udziałów w kapitale zakładowym (por. biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw, nr 8 z 27 marca 2001 r., druk sejmowy nr 79132). W identyczny sposób pojęcie majątku publicznego rozumiane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 881/18).

W literaturze przedmiotu przyjmuje się natomiast, że pojęcie majątku publicznego można rozpatrywać w dwóch znaczeniach. Majątek sensu stricto stanowi ogół aktywów majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi, na które składają się w szczególności majątkowe prawa podmiotowe oraz prawnie chronione sytuacje faktyczne (zob. A. Wolter, Prawo cywilne, s. 240 i n.). Majątkiem sensu largo są wskazane powyżej aktywa, jak również pasywa pozostające po stronie danego podmiotu. Uwzględniając zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej uznaje się, że ustawodawca w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posługuje się pojęciem majątku w znaczeniu szerokim. Majątkiem publicznym w rozumieniu powyższego przepisu będzie majątek, który - niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem - zostaje w sposób prawny przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania, regulowanego na podstawie lub z wyłączeniem prawa administracyjnego (zob. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, s. 256).

Innymi słowy, udostępnieniu podlegają informacje o wszelkiego rodzaju nieruchomościach (grunty, budynki oraz inne naniesienia), ruchomościach (środki transportu, urządzenia), innych składnikach majątku, tj. prawach autorskich, know-how itp., jak również dochodach własnych, środkach pochodzących ze wsparcia zewnętrznego, w tym dotacjach i subwencjach (por. M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, s. 186-187) – (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016).

Majątek A. Sp. z o.o. ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów Gminy zachowuje charakter "majątku publicznego" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z: 3 października 2017 r., I OSK 3288/15; 29 listopada 2018 r., I OSK 249/17; 7 marca 2019 r., I OSK 413/17; 12 września 2019 r., I OSK 2850/17).

Informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą środki przeznaczone na wynagrodzenia oraz nagrody otrzymane przez pracowników Spółki. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wynagrodzenia pracowników Spółki należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Wnioskowana informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w Spółce, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem stwierdził, że wysokość wynagrodzeń stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem publicznej sfery działalności Spółki. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA z: 14 lutego 2020 r., I OSK 578/19; 10 grudnia 2019 r., I OSK 240/19; 26 czerwca 2019 r., I OSK 3451/18; 19 czerwca 2019 r., I OSK 2929/17; 19 czerwca 2019 r., I OSK 2737/17; 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17; 14 października 2019 r., I OSK 4205/18; 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; 28 listopada 2017 r., I OSK 1432/17; 28 lipca 2017 r., I OSK 1775/16; 21 listopada 2018 r., I OSK 2945/16.

Brak było podstaw do odnoszenia się do pozostałych zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego w sytuacji uwzględnienia skargi kasacyjnej z uwagi na wskazane wcześniej braki w stanowisku Sądu pierwszej instancji co do kluczowej w rozpoznawanej sprawie kwestii, tj. charakteru wnioskowanej informacji (por. wyroki NSA z: 22 maja 2007 r., I GSK 1828/06; 21 marca 2019 r., I OSK 1060/17).

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił ją i uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

Ponownie rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji ustali prawidłowo stan faktyczny, biorąc w szczególności pod uwagę wskazane wyżej uchybienia. W oparciu o te ustalenia ponownie orzeknie co do wszystkich żądań zawartych we wniosku i wyczerpująco uzasadni swoje stanowisko, uwzględniając wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób wyłożony wyżej przez Sąd kasacyjny.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.