Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 stycznia 2023 r., po rozpoznaniu skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy T. z [...] marca 2022 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zaskarżyło to rozstrzygnięcie w całości, wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi. Dodatkowo Kolegium zrzekło się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie:
- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615), dalej: uśr, przez błędną jego wykładnię i wadliwe zrekonstruowanie wynikającej z tego przepisu normy prawnej polegający na przyjęciu, że:
- przepis ten nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, choć jest to osoba, która ma ustalone prawo do emerytury, podczas gdy w ocenie Kolegium, z brzmienia tej regulacji wprost wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury;
- przepis ten, interpretowany przy zastosowaniu także dyrektyw wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, również nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury;
- zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę określoną w tym unormowaniu wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć zawieszenie prawa do emerytury na wniosek emeryta nie powoduje uzyskania przez emeryta statusu osoby bez ustalonego prawa do emerytury, a w konsekwencji pominięcie jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, wedle którego przysługiwanie uprawnienia do emerytury osobie wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę uzyskania tego świadczenia rodzinnego;
- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędu subsumpcji polegającego na błędnej ocenie, że:
- organy obu instancji wadliwie zinterpretowały ten przepis, prowadząc do uznania, że nie pozbawia on skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;
- prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, że ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia decyzji organów obu instancji;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przez wadliwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego innej niż literalna bazujące na błędnie wyprowadzonych rezultatach wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, skutkujące nieznajdującym prawnego umocowanie zrównaniem sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, które mają ustalone prawo do emerytury z opiekunami, którzy takiego prawa nie mają ustalonego, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji organów obu instancji, choć organy te dokonały zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, gdyż w okolicznościach tej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, nie naruszając tym samym przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a brak przesłania skarżącej informacji, że jedyną przeszkodą wykluczającą przyznanie jej wnioskowanego świadczenia "opiekuńczego" jest brak zawieszenia "pobierania" emerytury, nie ma wpływu na wynik sprawy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego;
- art. 151 ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr oraz art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 kpa, gdyż skarga jako nieuzasadniona powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściły się podstawy do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy posiadanie przez skarżącą ustalonego prawa do emerytury może stanowić okoliczność wyłączającą ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Z uwagi na brzmienie przytoczonych powyżej przepisów należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej i systemowej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22, czy z 28 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1198/22).
W aktualnym orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie można zatem uznać, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Zauważyć w tym miejscu należy, że przepis prawny jest jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, a jego treść da się odczytać wyłącznie przez zastosowanie reguł gramatycznych i semantycznych języka, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni, które mogą wynikać m.in. ze zmieniającego się otoczenia, w jakim funkcjonują przepisy prawa. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22, czy z 28 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1198/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana powyżej i aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych powoduje, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22, i z 28 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1198/22).
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że ten rodzaj wykładni nie polega na kreowaniu nowego przepisu prawa, co należy do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej, ale ma na celu ustalenie takiego rozumienia przepisów, które spowoduje, że norma z nich wywiedziona będzie w najpełniejszy sposób realizowała zasady konstytucyjne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 uśr prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22, czy z 28 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1198/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego eliminacja osób pobierających świadczenie emerytalne z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była pierwotną dysproporcją tych świadczeń na korzyść świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem, gdy z biegiem czasu dysproporcja ta wyrównała się, a następnie świadczenie pielęgnacyjne stało się ekonomicznie korzystniejsze od świadczenia emerytalnego, brak jest podstaw do przypisania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr tej samej treści normatywnej, jaką przepis ten miał w chwili uchwalania, co tym bardziej świadczy o konieczności uzupełnienia wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i umożliwienia wnioskodawcom dokonania wyboru świadczenia, które będą pobierać. Zmianie bowiem uległy okoliczności, w których dokonuje się wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego eliminuje przesłankę negatywną uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2022, sygn. akt I OSK 1945/21, z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 436/21, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22, czy z 28 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1198/22).
W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr należy rozumieć jako metodę wyeliminowania kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, czy z 28 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1198/22).
W świetle powyższych wywodów w rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 kpa należy wskazać, że argumentacja mająca wskazywać na zasadność tego zarzutu nie została rozszerzona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co utrudnia jego ocenę. Odnotować także należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę, nie wskazywał na nieprawidłowości w działaniu organów administracji skutkujących naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa i nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Zamiast tego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił uwagę, że z prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 27 ust. 5 uśr wynika możliwość dokonania przez skarżącą wyboru przysługującego jej świadczenia, o której to możliwości należało ja poinformować na podstawie art. 79a kpa, który na gruncie zasad ogólnych postępowania administracyjnego należy łączyć z zasadą informowania wynikającą z art. 9 kpa. Biorąc pod uwagę przedstawioną w ramach analizy zarzutów dotyczących naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wykładnię tego przepisu zakładającą możliwość wstrzymania poboru świadczenia emerytalnego i wyboru korzystniejszego świadczenia, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące ciążącego na organach obowiązku poinformowania skarżącej o tych prawach.
Wyjaśnić należy, że usunięcie przeszkody uniemożliwiającej przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobieranej emerytury nie oznacza automatycznie przyznania wnioskowanego świadczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22, czy z 28 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1198/22). Przyznanie świadczenia w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr wymaga bowiem ustalenia, że zaniechanie przez skarżącą podjęcia zajęcia mającego stanowić dodatkowe źródło utrzymania, pomimo przysługującej jej emerytury, nastąpiło w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, podczas gdy rozważania Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji skoncentrowane były na kwestii pobierania przez skarżącą emerytury jako elementu wykluczającego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 kpa.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr oraz art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 kpa. Zauważyć bowiem należy, że zarzut ten oparty jest na argumentacji, że w przypadku dokonania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej interpretacji wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i procesowego skarga zostałaby oddalona.
Skoro zatem jak wskazano powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył tych przepisów, to nie doszło także do uchybienia art. 151 ppsa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.