Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.B. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [..] marca 2013 r., nr [..], w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji..
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Skarżący P.B. pełni służbę w Policji od dnia 21 lipca 1992 r. Jest funkcjonariuszem w służbie stałej. W dniu 3 stycznia 2013 r. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w Krakowie oświadczenia mieszkaniowe o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 listopada 2011 r., w których poinformował, że wspólnie z rodziną zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przy ul. [..] w K. pozostającym w zasobach TBS "[..]" sp. z o.o. w K. Od 2004 r. na podstawie kolejnych decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie skarżący pobiera równoważnik za remont lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej zgodnie z posiadanymi czterema normami zaludnienia (dwie normy zaludnienia dla policjanta i po jednej dla jego żony i syna).
Skarżący stwierdził, iż posiadany lokal po mianowaniu go w dniu 1 listopada 2011 r. na stanowisko zaszeregowane w 9-tej grupie uposażenia, za którym przysługuje mu dodatkowa norma zaludnienia, nie zaspokaja przysługujących mu obecnie czterech norm zaludnienia. Posiadany lokal ma bowiem 26,10 m2 powierzchni mieszkalnej a zainteresowanemu przysługują 4 normy zaludnienia, czyli lokal o powierzchni od 28 do 40 m2 powierzchni mieszkalnej.
Decyzją z dnia [..] stycznia 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie odmówił skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jako podstawę wydania decyzji organ I instancji przyjął przepis § 1 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 918 z późn. zm.) dalej zwanym rozporządzeniem. Zgodnie z tym przepisem równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdyż według niego posiadany lokal nie zaspokaja przysługujących mu i członkom jego rodziny norm zaludnienia. W konkluzji skarżący uważa, że spełnia warunki do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Małopolski Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, iż przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji poświęcone zostały poszczególnym uprawnieniom mieszkaniowym funkcjonariuszy. Przede wszystkim art. 88 ustawy statuuje ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przesłanki uzyskania tych świadczeń (mających zawsze sens tylko w przypadku, gdy osoba uprawniona nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby) już z gruntu zostały określone niejednakowo. W szczególności postanowienia art. 88 ustawy o Policji w związku z przepisami § 2 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2005 roku nr 105, poz. 884 z późn. zm.), wprowadzają wymóg przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługujących mu norm zaludnienia.
Skarżący posiada prawo do zajmowanego lokalu, pozostającego w zasobach TBS "[..]" sp. z o.o. w K. Okoliczność, iż powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu mieszkalnego jest obecnie niezgodna z przysługującymi mu czterema normami zaludnienia nie ma jednak znaczenia w przedmiotowej sprawie. Istotą bowiem jest przepis § 1 ust 1 pkt 3 rozporządzenia i jego literalna wykładnia. Takie uregulowanie skutkuje m.in. tym, że posiadanie lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego przez policjanta lub członka jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, wyklucza policjanta z kręgu uprawnionych do równoważnika za brak lokalu.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wskazał, że organ stanął na błędnym stanowisku, iż przepisy rozporządzenia należy stosować samodzielne, a nie łącznie z art. 88 § 1 i art. 92 ustawy o Policji oraz jak wnosił z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. regulującymi m.in. zasady przydziału lokalu mieszkalnego dla policjanta i członków jego rodziny oraz powierzchnię przypadającą na normę zaludnienia. Podkreślił, że z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika wyraźnie, że policjantowi w służbie stałej przysługuje lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis ten daje dyspozycję nakazującą zapewnienie policjantowi lokalu przez właściwy podmiot, w przypadku skarżącego Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie lub ewentualnie zgodnie z art. 94 ust. 1 cyt. ustawy, udzielenia pomocy finansowej w celu jego uzyskania. Jeżeli zatem nie zostaje spełniona żadna z powyższych dyspozycji, to zgodnie z art. 92 ust. 1 policjantowi w służbie stałej należy się równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.
Stwierdził, że zgodnie z wcześniej cytowanymi przepisami Rozporządzenia MSWiA, przy obecnym stanie faktycznym spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, gdyż obecny lokal nie spełnia norm zaludnienia, jeżeli chodzi o jego powierzchnię mieszkalną.
W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu.
Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a który posiada mieszkanie własnościowe o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów przysługuje równoważnik za brak lokalu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji treść art. 88 ust.1 ustawy o Policji nie budzi wątpliwości. Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w sytuacji gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej.
Tak samo w sytuacji, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie niepochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, zdaniem Sądu, policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 92 ust.1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Wykładni przepisu ustawy należy dokonywać w kontekście całej ustawy. Podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy a to oznacza, że wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona, jak powyżej wykładnią systemową i celowościową. Wynikająca z art. 92 ust.1 ustawy o Policji przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia.
W takiej sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie bowiem lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji.
Konkludując Sąd stwierdził, że skoro posiadany przez skarżącego lokal nie spełnia norm zaludnienia, to przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Tym samym Sąd uznał, że wykładnia organów Policji art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest nieprawidłowa.
Sąd pierwszej instancji odwołał się też do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 oraz do wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1146/11.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Małopolski Komendant Wojewódzki Policji, zaskarżając ten wyrok w całości. Powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów art.92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji "gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia" - podczas gdy zdaniem organu sam fakt posiadania lokalu mieszkalnego - niezależnie od tego, czy spełnia on przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia, uniemożliwia przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powołał się na argumenty uzasadniające stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał na odmienny wyrok WSA w Krakowie w sprawie o podobnym stanie faktycznym. Reasumując stwierdził, że policjant oczywiście ma prawo przydziału lokalu mieszkalnego o odpowiedniej powierzchni (zgodnie z posiadanymi normami zaludnienia) nawet wówczas gdy posiada lokal, ewentualnie prawo do świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ale tylko w sytuacji gdy nie posiada mieszkania, a nie wtedy gdy lokal posiada, a jest on jedynie niezgodny z przysługującymi normami zaludnienia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.B. wniósł o jej oddalenie w całości jako oczywiście bezzasadnej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.
Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji.
Skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), a także § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.).
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieuzasadniony z następujących względów.
Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a który posiada mieszkanie w zasobach towarzystwa budownictwa społecznego o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu.
Rozważania dotyczące powyższego zagadnienia należy rozpocząć od wskazania, że stosownie do art. 88 ust.1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej.
Tak samo w sytuacji, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie nie pochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.
Podkreślić należy, że przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Wykładni przepisu ustawy należy dokonywać w kontekście całej ustawy. Podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, a to oznacza, że wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona, jak powyżej, wykładnią systemową i celowościową. Przepis art. 92 ust.1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia.
W takiej sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie bowiem lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż równoważnik pieniężny przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Tym samym stosując powyższe rozważania do niespornych okoliczności niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że skoro posiadany przez P.B. lokal mieszkalny nie spełnia norm zaludnienia, to przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.
Przedstawiona wyżej ocena prawna była już wielokrotnie prezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w podobnych sprawach (por. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 386/08; z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1806/06; z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 998/08; z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1123/08; z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 547/09; z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1638/09; z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1973/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2130/10; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn., akt I OSK 1146/11 i z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1645/13), jak również na gruncie analogicznej regulacji prawnej przewidzianej w ustawie z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.), jak i w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.) – por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2063/13; uchwała NSA z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl