Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 568/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1829/10 oddalił skargę S. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2009 r., nr DUS/053/5 8/3/$B/09 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rentowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 21 maja 2009 r., nr DUS/053/548/2/SB/09 na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 180 k.p.a. w związku z art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie z dnia 13 marca 2006 r., 15 marca 2005 r. oraz 14 kwietnia 2005 r. (nr PC-381401/25) o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rentowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie decyzjami z dnia 13 marca 2006 r., 15 marca 2005 r. oraz 14 kwietnia 2005 r. obciążył S. K. obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rentowych.

Sąd Okręgowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2006 r. oddalił odwołanie S. K. od powyższych rozstrzygnięć, a następnie postanowieniem z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt: VII U 1339/05 odrzucił apelację S. K. od wyroku z dnia 3 sierpnia 2006 r. jako wniesioną z uchybieniem terminu. Sąd Apelacyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 21 maja 2007 r. oddalił zażalenie na postanowienie z dnia 13 grudnia 2006 r.

W dniu 11 lipca 2007 r. S. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie z dnia 13 marca 2006 r., 15 marca 2005 r. oraz 14 kwietnia 2005 r. jako wydanych z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 7 grudnia 2007 r. nr DUS-07-461-BS/07 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności powyższych decyzji uznając, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Organ wskazał, że środkiem odwoławczym, przysługującym od decyzji organu rentowego jest zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych, składane w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 6 lutego 2008 r., nr DUS/053/114/SB/08, utrzymał w mocy wskazaną wcześniej decyzję z dnia 7 grudnia 2007 r.

W wyniku rozpoznania skargi S. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 lutego 2008 r. nr DUS/053/114/SB/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 816/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 7 grudnia 2007 r. Sąd wskazał, że przepis art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie wyklucza możliwości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nadzwyczajnego trybu kontroli decyzji na wniosek strony przez badanie jej ważności z punktu widzenia art. 156 k.p.a. Odmienne twierdzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie znajduje, zdaniem Sądu, uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym.

Powołując się na powyższy wyrok S. K. pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. złożył ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 21 maja 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie z dnia 13 marca 2006 r., 25 marca 2005 r. oraz 14 kwietnia 2005 r. o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rentowych. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na to, że brak jest podstaw do uznania, że wskazane decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie wydane zostały bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z ustawą z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. Nr 199, poz. 1673 ze zm., zwaną dalej ustawą wypadkową) do rent z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową od dnia 1 stycznia 2003 r. mają zastosowanie ogólne zasady zawieszania prawa do rent lub zmniejszania ich wysokości w związku z osiąganiem przychodu, wynikające z ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm., zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS).

Przychodem powodującym zawieszenie prawa do renty z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej lub zmniejszenie wysokości świadczeń jest przychód z tytułu działalności podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (zatrudnienie, służba lub inna praca zarobkowa albo prowadzenie działalności gospodarczej). Stosownie do postanowień art. 50 ust. 1 i 3 ustawy wypadkowej renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowe oraz renty rodzinne, przyznane na podstawie przepisów wymienionych w art. 61 ustawy stają się rentami w rozumieniu niniejszej ustawy, zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje osoby pobierające w dniu wejścia w życie ustawy renty z tytułu niezdolności do pracy oraz renty rodzinne przyznane na podstawie przepisów dotychczasowych, o obowiązujących od 1 stycznia 2003 r. warunkach pobierania świadczeń w związku z osiąganiem przychodów. Poczynając od 1 stycznia 2003 r. prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, spowodowanej wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową, a także renty rodzinnej wypadkowej podlega zawieszeniu w przypadku osiągania przychodu przekraczającego 130% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia.

Dla osób, które osiągają przychody wyższe niż 70% przeciętnego wynagrodzenia, nie przekraczające jednak 130% tego wynagrodzenia, renty podlegają zmniejszeniu. W przypadku osiągania przychodu nie przekraczającego 70% przeciętnego wynagrodzenia renta z tytułu niezdolności do pracy oraz renta rodzinna wypłacana jest w pełnej wysokości, zgodnie z art. 104 ustawy o FUS. Zgodnie z art. 138 ustawy o emeryturach i rentach z FUS za nienależnie pobrane świadczenia uważa się między innymi świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Organ nadzoru stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie decyzją z dnia 15 marca 2005 r. rozliczył przychód skarżącego za rok 2004 i ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia oraz poinformował S. K. o obowiązujących od 1 stycznia 2003 r. warunkach pobierania świadczeń w związku z osiąganiem przychodu. Następnie decyzją z dnia 14 kwietnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozliczył przychód strony za rok 2003 i ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia, zaś decyzją z dnia 28 kwietnia 2005 r. zawiesił wypłatę świadczenia z powodu osiągania przychodu w kwocie przekraczającej 130% przeciętnego wynagrodzenia.

Od powyższych decyzji S.K. wniósł odwołanie. Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie połączył sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prawomocnym wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII U 1339/05 oddalił odwołanie.

Decyzją z dnia 13 marca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozliczył przychód skarżącego za rok 2005 i ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia. Sąd Okręgowy w Szczecinie – Wydział VII Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt: VII U 2778/06, oddalił odwołanie S. K. od decyzji z dnia 13 marca 2006 r., a apelacja strony wyrokiem z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt III AUa 225/08, została przez Sąd Apelacyjny – Wydział III Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalona, natomiast skarga kasacyjna od wyroku Sądu Apelacyjnego została odrzucona postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2008 r., sygn. akt III AUa 225/08, III WSCU 51/08, utrzymanym w mocy przez postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II UZ 53/08, oddalające zażalenie na postanowienie Sądu Apelacyjnego. Organ nadzoru stwierdził, że w tym zakresie postępowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych było prawidłowe. Decyzja posiada bowiem podstawę prawną. Brak również podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

S. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 15 lipca 2009 r., nr DUS/053/548/3/SB/09, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy omówioną wyżej własną decyzję z dnia 21 maja 2009 r. Stwierdził, że w zaskarżonych decyzjach prawidłowo wskazano na przepis art. 50 ust. 1 ustawy wypadkowej stanowiący, że renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowe i renty rodzinne przyznane na podstawie przepisów wymienionych w jej art. 61, a więc również na podstawie ustawy z 12 czerwca 1975 r. stały się z dniem 1 stycznia 2003 r. rentami w rozumieniu ustawy wypadkowej. Wskutek objęcia ich nowymi przepisami ustawodawca nałożył na Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązek poinformowania osób pobierających renty przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów, o nowych obowiązujących od dnia 1 stycznia 2003 r. warunkach pobierania świadczeń w związku z osiąganiem przychodów (art. 50 ust. 3 ustawy wypadkowej).

Osoba, która nienależnie pobrała świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu, zgodnie z art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie wprowadzenie do nowego systemu normy odpowiadającej art. 25a ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. pociągnęło za sobą limitowanie możliwości zarobkowania przez rencistów, których prawo do renty ustalono na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2002 r. Ustawa wypadkowa w powołanym art. 50 ust. 3 nałożyła na Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązek poinformowania osób pobierających renty z tytułu niezdolności do pracy, przyznane na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 2003 r., a więc również na podstawie ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o nowych warunkach pobierania świadczeń w związku z osiąganiem przychodów.

Skarżący został poinformowany o okolicznościach powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń. Stanowisko S. K., że w jego sytuacji prawnej zastosowanie ma art. 49a ustawy wypadkowej, jest błędne. Przepis ten nie odnosi się i nie reguluje kwestii związanych z uzależnieniem uprawnienia do pobierania renty od wysokości przychodu osiąganego z pracy. Przepisy ustawy wypadkowej zawarte w jej rozdziale 6 wskazują, że intencją ustawodawcy było dalsze po 1 stycznia 2003 r. zastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. do zdarzeń zaistniałych przed jej derogacją. Przepis art. 49a ustawy wypadkowej stanowi jedynie uzupełnienie w stosunku do zdarzeń dotychczas w ustawie pominiętych, a art. 49a ust. 2 odnosi się jedynie do etapu rozpoznania wniosków o świadczenia, nie zaś do etapu wypłaty przyznanych świadczeń. Interpretacja przedstawiona przez S. K. naruszałaby art. 50 ustawy wypadkowej, który zawiera jednoznaczną regulację.

Odwołując się do istoty prawa do zabezpieczenia społecznego zaprezentowanego w art. 67 Konstytucji RP organ podkreślił, że przesłanką świadczeń rentowych nie jest samo inwalidztwo czy też choroba, ale wynikająca z nich niezdolność do pracy, a obowiązkiem ustawodawcy jest zapewnienie środków utrzymania w razie takiej niezdolności. Ustawodawca nie ma natomiast konstytucyjnego obowiązku zapewnienia świadczeń rentowych osobom, które zachowały taką zdolność i które w związku z tym kontynuują pracę zawodową lub działalność gospodarczą.

Na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2009 r. S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem skarżącego do świadczeń z tytułu chorób zawodowych, jeżeli uszczerbek na zdrowiu spowodowany tą chorobą stwierdzono przed 1 stycznia 2003 r., zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r., a więc między innymi jej art. 25a ust. 1, zgodnie, z którym renta z tytułu niezdolności do pracy spowodowana wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową nie ulega zawieszeniu ani zmniejszeniu w razie osiągania przychodów, o których mowa w art. 104 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skoro zgodnie z art. 49a ust. 1 uchylone przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. stosuje się do świadczeń z tytułu chorób zawodowych to oznacza to, iż chodzi o wszystkie przepisy dotyczące tych świadczeń, a więc tak traktujące o ich przyznaniu, jak i zawieszaniu czy zmniejszaniu.

Nie można na potrzeby wykładni art. 49a ustawy wypadkowej, inaczej definiować "sprawy o świadczenie" niż została ona określona przepisami ustawy o emeryturach i rentach z FUS, co wynika przede wszystkim z art. 58 ustawy wypadkowej, zgodnie, z którym w zakresie nią nieuregulowanym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o świadczeniach pieniężnych w razie choroby i macierzyństwa oraz ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną, wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek związania Ministra Pracy i Polityki Społecznej na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 816/08, w którym Sąd ten stwierdził, ze fakt wyczerpania trybu odwoławczego nie zamyka stronie możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a obowiązkiem organu jest rozpoznanie tego wniosku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w kontekście obowiązujących w dniu wydania decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie z dnia 13 marca 2006 r., 15 marca 2005 r. oraz 14 kwietnia 2005 r. o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rentowych przepisów ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowane decyzje nie zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Sąd podniósł, że przed dniem 1 stycznia 2003 r. świadczenia z tytułu ubezpieczenia wypadkowego i z tytułu chorób zawodowych regulowało kilka aktów prawnych. Obowiązywała wówczas ustawa z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 30, poz. 144 ze zm.; zwana dalej ustawą z 12 czerwca 1975 r.) obejmująca pracowników. Ubezpieczenie innych grup zawodowych zostało unormowane przez akty prawne szczególne: ustawę z dnia 27 września 1973 r. o zaopatrzeniu emerytalnym twórców i ich rodzin (Dz.U. z 1983 r. Nr 31, poz. 145 ze zm.), ustawę z dnia 19 grudnia 1975 r. o ubezpieczeniu społecznym osób wykonujących pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia (Dz.U. z 1995 r. Nr 65, poz. 333 ze zm.), dekret z dnia 4 marca 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych i spółdzielni kółek rolniczych oraz ich rodzin (Dz.U. 1983 r. Nr 27, poz. 135 ze zm.), ustawę z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz.U. 1989 r. Nr 46, poz. 250 ze zm.) oraz ustawę z dnia 17 maja 1989 r. o ubezpieczeniu społecznym duchownych (Dz.U.

Nr 29, poz. 156 ze zm.). Powyższe akty prawne zawierały tylko rozwiązania szczególne dotyczące wymienionych grup zawodowych, odsyłając co do innych spraw z zakresu zagadnień ubezpieczenia z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych do ustawy z 12 czerwca 1975 r.

Do świadczeń przewidzianych przez ustawę z 12 czerwca 1975 r. należała m.in. renta inwalidzka. W myśl przepisów ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu jej uchylenia, pracownikowi, który wskutek wypadku przy pracy lub choroby zawodowej stał się niezdolny do pracy, przysługiwała renta stała, jeżeli niezdolność do pracy była trwała, lub renta okresowa, jeżeli niezdolność do pracy była okresowa. Ustawa z 12 czerwca 1975 r. dopuszczała pobieranie renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową w razie uzyskiwania innych przychodów. Przepis art. 148 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, który – jako wyjątek od zasady sformułowanej w art. 104 – do obowiązującej wówczas ustawy wypadkowej dodał art. 25a – wszedł w życie 1 stycznia 1999 r., który stanowił expressis verbis, że renta taka nie ulega zawieszeniu ani zmniejszeniu w razie osiągania przychodów, o których mowa w art. 104 ust. 1–4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

W ocenie Sądu pierwszej instancji oczywiste jest, że art. 25a ust. 1 dawnej ustawy wypadkowej wprowadzał drugi (obok kumulacji renty z emeryturą) przywilej dla osób pobierających rentę wypadkową polegający na tym, że renta inwalidzka nie podlegała nigdy zawieszeniu ani zmniejszeniu, natomiast emerytura przyznana na podstawie tej ustawy podlegała zawieszeniu lub zmniejszeniu na zasadach w niej określonych.

Skarżący orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 15 czerwca 1999 r. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy trwale w związku z chorobą zawodową, a następnie z tego tytułu przyznano mu rentę na podstawie przepisów ustawy z 12 czerwca 1975 r. Skarżący od 1968 r. do 31 maja 2006 r., tj. do czasu przejścia na emeryturę osiągał przychody ze stosunku pracy.

Ustawa z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych wprowadziła istotne zmiany dotyczące zawieszania i zmniejszania rent w razie uzyskiwania innych przychodów. Ustawa ta w art. 61 uchyliła wymienione wyżej akty prawne dotyczące ubezpieczenia z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, w tym w art. 61 pkt 2 uchyliła ustawę z 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Wraz z całą ustawą z 12 czerwca 1975 r. stracił moc jej art. 25a, dopuszczający pobieranie renty wypadkowej obok osiąganych przychodów z tytułu zatrudnienia, służby czy działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy wypadkowej, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowe oraz renty rodzinne, przyznane na podstawie przepisów dotychczasowych, wymienionych w art. 61, stały się rentami w rozumieniu ustawy z 30 października 2002 r., a na Zakład Ubezpieczeń Społecznych nałożony został ustawowy obowiązek poinformowania osób pobierających takie renty, przyznane na podstawie przepisów dotychczasowych o obowiązujących od 1 stycznia 2003 r. warunkach pobierania świadczeń w związku z osiąganiem przychodów i z tego obowiązku wywiązał się organ rentowy wobec skarżącego.

W konsekwencji osoby, które nabyły prawo do renty inwalidzkiej z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej przed 1 stycznia 2003 r., a więc także skarżący, zostały z dniem 1 stycznia 2003 r. objęte regulacją art. 26 ust. 3 wymienionej ustawy dotyczącej zawieszania i zmniejszania świadczeń. Przepis art. 26 ust. 3 ustawy z 30 października 2002 r. zawiera odesłanie do przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W myśl przepisów tej ostatniej ustawy, prawo do emerytur i rent ulega zawieszeniu lub świadczenia te ulegają zmniejszeniu w razie osiągania określonego w tej ustawie przychodu. Przychodem powodującym zawieszenie prawa do renty z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej lub zmniejszenie wysokości świadczeń jest przychód z tytułu działalności podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (zatrudnienie, służba lub inna praca zarobkowa albo prowadzenie działalności gospodarczej).

Rozwiązanie to, przyjęte w art. 104 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, po uchyleniu art. 25a dawnej ustawy wypadkowej, jest rozwiązaniem powszechnie obowiązującym. Sąd pierwszej instancji wskazał więc, że przyjmuje się, że prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy ulega zawieszeniu, gdy osoba osiąga przychód wyższy niż 130% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, zaś zmniejszeniu, gdy przychód ten przekracza 70% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia.

Skarżący pobierający rentę przekroczył w latach 2003–2005 kwotę graniczną przychodu, a więc wobec wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. przepisów ustawy wypadkowej, regulujących odmiennie od dotychczasowych, zasady pobierania świadczeń wypadkowych, organ rentowy kwestionowanymi decyzjami z dnia 13 marca 2006 r., 15 marca 2005 r. oraz 14 kwietnia 2005 r., zasadnie zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Zgodnie z art. 138 ustawy o FUS za nienależnie pobrane świadczenia uważa się między innymi świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ prawidłowo przyjął, że badane decyzje nie są dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszanie:

1. 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji organu administracji ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w tej sprawie, w szczególności jednak z art. 49a ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd administracyjny pierwszej instancji nie rozważył czasu obowiązywania norm prawnych, a w konsekwencji zastosował niewłaściwe normy prawne i uznał błędnie, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionej w art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa),
2. 2) art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia,
3. 3) art. 49a ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz art. 25a ust. 1 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, (Dz.U. Nr 162, poz. 1118), poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie,
4. 4) art. 104 ust. 1, 7 i 8 oraz art. 26 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,
5. 5) art. 61 pkt 2 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że jest oczywiste, że wraz z całą ustawą z 12 czerwca 1975 r. stracił moc jej art. 25a, dopuszczający pobieranie renty wypadkowej obok osiąganych przychodów z tytułu zatrudnienia, służby czy działalności gospodarczej,
6. 6) art.138 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie,
7. 7) art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieuwzględnienie wynikającej z instytucji państwa prawnego zasady ochrony praw nabytych i interesów w toku.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz S. K. zwrotu kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wskazane wyżej zarzuty, podkreślając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poddał analizie podstawowego zarzutu skargi S. K. dotyczącego zignorowania w postępowaniu administracyjnym dyspozycji art. 49a ust. 2 nowej ustawy wypadkowej. Niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisów przejściowych jest efektem błędnej wykładni przepisów art. 50 ust. 1 w związku z art. 61 pkt 2 tej ustawy i przyjęcia, że na ich podstawie art. 25a starej ustawy wypadkowej nie ma zastosowania do osób, które chorobę zawodową mają stwierdzoną przed 1 stycznia 2003 r. (a więc wymienione są w art. 49a ust. 2 nowej ustawy wypadkowej). Błędne przyjęcie, że zastosowanie w przypadku S. K. mają przepisy art. 104 ust. 1, 7 i 8 oraz 26 ust. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, a także art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w oczywisty sposób musiało doprowadzić do błędnej konstatacji, że przy wydaniu decyzji przez Ministra nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem skoro w przypadku S. K. nadal powinno być stosowane wyłączenie, o którym mowa w art. 25a starej ustawy wypadkowej, to decyzje ZUS nakazujące mu zwrot świadczeń "nienależnie" pobranych powinny być uchylone ze względu na rażące naruszenie prawa.

W piśmie z dnia 13 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego wskazał uzupełniająco, że dodanie z dniem 1 lipca 2004 r. do ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych art. 49a należy traktować jako naprawienie błędu ustawodawcy, który "zapomniał" w pierwotnym brzmieniu ustawy o przepisie intertemporalnym, chroniącym prawa nabyte osób, które świadczenia rentowe nabyły przed dniem 1 stycznia 2003 r. Przepis ten należy rozumieć jako konieczne uzupełnienie ustawy ze względu na treść art. 2 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przed przystąpieniem do oceny poszczególnych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej przypomnieć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 816/08, po rozpoznaniu skargi S. K. od decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 lutego 2008 r., nr DUS/053/114/SB/08 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie z dnia 13 marca 2005 r., 15 marca 2005 r. oraz 14 kwietnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 7 grudnia 2007 r. Sąd ten dokonując wykładni przepisów regulujących sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, stwierdził – odmiennie niż Minister Pracy i Polityki Społecznej – że tryb odwoławczy przewidziany w tych sprawach nie może być utożsamiany z trybem nadzwyczajnym określonym w art. 158 k.p.a. Sąd ten wskazał, że fakt wyznaczenia trybu odwoławczego nie zamyka stronie możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., a obowiązkiem organu jest rozpoznanie wniosku strony zgodnie z przepisami, które ten nadzwyczajny tryb regulują.

Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2009 r. i poprzedzająca ją decyzja tego Ministra z dnia 21 maja 2009 r. wydane zostały w wyniku związania organu, w myśl art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku z dnia 5 września 2008 r., która to ocena wiązała również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zaznaczyć ponadto należy, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r. wydany został po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1439/10 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 403/10 o odrzuceniu skargi S. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2009 r., a więc w warunkach określonych w art. 190 p.p.s.a. Uchylając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że narusza ono art. 153 p.p.s.a., albowiem zajmuje się kwestią już prawomocnie przesądzoną, co do tego, że dopuszczalne jest wszczęcie postępowania nadzwyczajnego i wydanie w nim rozstrzygnięcia merytorycznego.

Mając to na uwadze nakazano rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi co do meritum, tj. pod kątem zgodności z prawem decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie świadczeń rentowych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej uwzględniając powyższe okoliczności i mając na uwadze związanie powyższymi prawomocnymi orzeczeniami wynikające z art. 170 p.p.s.a., po rozpoznaniu sprawy w granicach określonych w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stwierdził, że skarga kasacyjna wniesiona przez S. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę S. K. nie uchybił w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obowiązkom wynikającym z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd obowiązany jest rozstrzygać w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznając skargę jest związany granicami sprawy administracyjnej, które wyznacza zgłoszone do organu administracji żądanie strony. W taki też sposób została rozpoznana skarga S.K. Jednak istotnie Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się odrębnie co do wywodów skarżącego odnoszących się do art. 49a ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, to zważyć trzeba, że Sąd ten omówił istotne dla sprawy zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, które wprowadzono ustawą z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych i stwierdził m.in., że osoby, które nabyły prawo do renty inwalidzkiej z tytułu wypadku przy pracy i choroby zawodowej przed 1 stycznia 2003 r., a więc także skarżący zostały z dniem w stycznia 2003 r. objęte regulacją art. 26 ust. 3 wymienionej ustawy dotyczącą zawieszenia i zmniejszenia świadczeń, a przepis ten odsyła do art. 104 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Rozwiązanie to, po uchyleniu art. 25a dawnej ustawy wypadkowej jest rozwiązaniem powszechnie obowiązującym.

Odnosząc powyższe do ustaleń faktycznych sprawy dotyczących przychodów skarżącego w latach 2003–2005 i mając na uwadze treść art. 138 ustawy o emeryturach i rentach z FUS Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowo Minister przyjął, że badane w trybie nadzorczym decyzje nie są dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie więc Sąd rozstrzygnął sprawę w jej całokształcie. S. K. twierdzenie, że w jego przypadku z art. 49a ust. 2 ustawy wypadkowej miałaby wynikać szczególna, uprzywilejowana sytuacja, uprawniająca do dalszego korzystania z reguł określonych w art. 25a ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych – mimo uchylenia przepisów tej ustawy z dniem 1 stycznia 2003 r. – przedstawiał nie tylko w skardze, ale już w postępowaniu przed organem szczegółowo zaprezentował takie stanowisko. Organ w zaskarżonej decyzji wnikliwie odniósł się do tej kwestii. Sąd oddalając skargę i uznając decyzję za zgodną z prawem stanowisko to zaaprobował.

Również nieuzasadnione są zarzuty dotyczące niezastosowania w sprawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz art. 25a ust. 1 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118) poprzez ich niezastosowanie, zaś art. 61 pkt 2 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, poprzez ich błędną wykładnię. Nie budzi wątpliwości dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia tych ostatnich przepisów i uznanie, że wraz z całą ustawą z dnia 12 czerwca 1975 r. utracił moc jej art. 25a, dopuszczający pobieranie renty wypadkowej obok osiąganych przychodów z tytułu zatrudnienia, służby czy działalności gospodarczej.

Wprowadzone z dniem 1 stycznia 2003 r. zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych miały charakter powszechny. Zgodnie z art. 49a ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r., dodanym z dniem 1 lipca 2004 r. przez art. 14 pkt 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 121, poz. 1264): "Do spraw o świadczenia z tytułu wypadków, które nastąpiły przed dniem 1 stycznia 2003 r., oraz z tytułu uszczerbku na zdrowiu spowodowanym chorobą zawodową, a stwierdzonego przed tą datą, stosuje się przepisy obowiązujące w dniu, w którym nastąpił wypadek, lub w którym stwierdzono uszczerbek na zdrowiu spowodowany choroba zawodową". Przepis ten odnosi się do etapu ustalania czy dane zdarzenia, które nastąpiły przed dniem 1 stycznia 2003 r. kwalifikowały się do uznania je za wypadek przy pracy lub chorobę zawodową i przyznania świadczeń.

Nie daje natomiast podstaw by twierdzić, że mimo jednoznacznego brzmienia art. 50 ust. 1 i art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r., która zgodnie z jej art. 62 weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. i jednoczesnej utraty mocy na podstawie art. 61 ust. 2 nowej ustawy wypadkowej całej ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych jej art. 25a ust. 1 mógł mieć nadal zastosowanie do wypłaty przyznanych wcześniej S. K. świadczeń.

Przepis ten stanowił, że: "Renta z tytułu niezdolności do pracy spowodowana wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową nie ulega zawieszeniu ani zmniejszeniu w razie osiągania przychodów, o których mowa w art. 104 ust. 1–4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych" i zapewne niewłaściwego zastosowania art. 104 ust. 1, 7 i 8 tej ostatniej ustawy, a nie jak podano ustawy z dnia 30 października 2002 r., dotyczył zarzut 4 skargi kasacyjnej, który również nie mógł być uznany za uzasadniony.

W konsekwencji powyższego, przy ustaleniach faktycznych dotyczących przychodów skarżącego istniały podstawy do zastosowania art. 138 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przepisy konstytucyjne nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, a tak właśnie sformułowany został zarzut w rozpoznawanej sprawie.

Ponadto podnieść należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., K 23/03 (OTK-A 2006, nr 1, poz.

8) orzekł, że art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie w wyroku z dnia 12 czerwca 2006 r., K 38/05 (OTK-A 2006, nr 6, poz.

63) orzekł, że art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wniosek dotyczył oceny przez Trybunał Konstytucyjny uchylenia art. 25a ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych).

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.