Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1987/15 oddalił skargę B. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 10 stycznia 2011 r. Wójt Gminy S., na wniosek B. C. (właściciela), wydał decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], gmina S.. W wyniku podziału wyodrębniona została między innymi działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0222 ha, wydzielona pod publiczną drogę wojewódzką. W związku z tym, iż ww. decyzja podziałowa stała się ostateczna, przedmiotowa działka przeszła na własność Województwa [...] na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - (zwanej dalej także u.g.n.).
Pismem z 14 listopada 2014 r. B. C. złożył wniosek o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość gruntową przejętą z mocy prawa pod część publicznej drogi wojewódzkiej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w związku z negatywnie zakończonymi rokowaniami, wynikającymi z art. 98 ust. 3 u.g.n., prowadzonymi pomiędzy B. C. a właściwym organem.
Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 26 listopada 2014 r. ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 13 542 zł. W dniu 29 stycznia 2015 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, podczas której B. C. nie zaakceptował wysokości odszkodowania na poziomie kwoty ustalonej w wycenie. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Starosta W. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. C. w wysokości 13 542 zł za część nieruchomości gruntowej zajętej pod część drogi wojewódzkiej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0222 ha z obrębu [...], gmina S., dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą [...] i o zobowiązaniu Województwa [...] do zapłaty odszkodowania.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty W. Organ odwoławczy dokonując analizy zebranego materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, stwierdził że jest on aktualny. Do określenia wartości rynkowej części nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne, rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do badania rynku rzeczoznawca majątkowy przyjął lokalne transakcje nieruchomościami położonymi w powiecie W., o tym samym przeznaczeniu, co nieruchomość wyceniana. Wojewoda podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Wojewoda podał, że strona skarżąca nie wykazała w drodze przeciwdowodu wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego dla wyceny przedmiotowej nieruchomości, w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. B. C. podniósł, że w grudniu 2005 r. otrzymał zawiadomienie o czynnościach ustalenia granic działki nr [...] oraz wyznaczenia działki nr [...] wraz z ofertą sprzedaży w cenie 85,69 zł/m2. W związku z podziałem działki nr [...] zmuszony został do dokonania jej podziału i wyznaczenia drogi dojazdowej. Wartość gruntu wynikającego z operatu szacunkowego z dnia 15 grudnia 2011 r., sporządzonego w celu ustalenia opłaty adiacenckiej wyniosła 181 zł za m2 działki oraz 174 zł/m2 za drogę wewnętrzną. W trakcie podziału działki nastąpiło wydzielenie jej części z przeznaczeniem na drogę gminną. Za 1 m2 wydzielonej działki zaproponowano skarżącemu kwotę 120 zł. Skarżący podał, że w październiku 2014 r. za wydzieloną pod drogę wojewódzką działkę nr [...] zaproponowano mu kwotę 90 zł za m2. Starosta W. obniżył tę kwotę do 61 zł za m2.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podał, że na podstawie ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości, działka nr [...] jako wydzielona pod drogi publiczne, przeszła na własność Województwa [...]. Rokowania prowadzone pomiędzy Zarządem Województwa [...] a Skarżącym dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania nie zakończyły się pomyślnie, zatem ustalenie odszkodowania następuje w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie podstawowy dokument, dla ustalenia wartości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez uprawionego rzeczoznawcę majątkowego, który dla określenia wartości nieruchomości działki ew. nr [...] przyjął metodę podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Określił rynek lokalny - wskazując, że obejmuje teren gminy S. powiatu w. a okres badania cen obejmował dwa lata.
Za rodzaj rynku rzeczoznawca przyjął rynek sprzedaży prawa własności gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W ocenie Sądu, przedłożony operat organy oceniły w sposób prawidłowy, był on aktualny w dniu orzekania przez organy obu instancji. Wobec tego na podstawie sporządzonego operatu organy były uprawnione do przyjęcia, że wartość prawa własności działki nr [...] wynosiła 61 zł za 1m2. Skarżący podnosił, że na podstawie operatu szacunkowego z 15 grudnia 2011 r. wartość działki nr [...] przed podziałem wynosiła 174 zł za 1m2, wskazał także, że w toku negocjacji za działkę nr [...] zaproponowano mu kwotę 90 zł za 1 m2.
Sąd uznał, że są to okoliczności, które nie mogą wpłynąć na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dla oceny wartości działki w tym postępowaniu został bowiem sporządzony odrębny operat. Był wyceną aktualną i ważną pod względem czasowym i został dokonany w oparciu o obowiązujące w dacie orzekania przepisy prawa to jest: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym mu przez § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). Powoływany przez Skarżącego operat z 2011 r. został sporządzony dla działki 25 z przeznaczeniem pod zabudowę usługową i przemysłową, natomiast operat w niniejszej sprawie dotyczył nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną.
Ponadto wskazywany przez Skarżącego operat nie był aktualny w dniu wydania decyzji. Organ orzekający w niniejszej sprawie nie był również związany protokołem negocjacji, skoro Skarżący i organ nie doszli do porozumienia co do ustalenia wysokości odszkodowania. Sąd wskazał, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, by cena za nieruchomość przejętą pod realizację - w tym przypadku drogi - nie mogła być niższa niż cena zaproponowana w toku rokowań. Po wszczęciu postępowania w celu ustalenia wysokości odszkodowania organ opierał się już wyłącznie na opinii biegłego. Nie ustalał we własnym zakresie wartości nieruchomości, lecz posiłkował się opinią rzeczoznawcy, którą uznał za sporządzoną w sposób właściwy.
Wobec tego Skarżący musiał liczyć się z ryzykiem, że odszkodowanie za działkę zaproponowane w toku negocjacji może różnić się, na niego na niekorzyść, od odszkodowania przyznanego decyzją administracyjną. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B. C. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji. W obu przypadkach pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- 1. art. 130 ust. 2 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji jest związany dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego opinią zawartą w operacie szacunkowym, mimo że ostateczna ocena dotycząca oszacowania nieruchomości należy do organu administracji;
- 2. art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez ich niezastosowanie, mimo iż operat szacunkowy został sporządzony na podstawie danych z transakcji, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości;
- 3. art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7 i art. 9 K.p.a. oraz art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji, mimo, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego i naruszeniem zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a ich uzasadnienie jest dotknięte poważnymi brakami, które to uchybienia skutkowały nieustaleniem stanu faktycznego sprawy, co z kolei uniemożliwiło dokonanie wykładni i zastosowania norm prawa materialnego i poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji, mimo, iż organ administracyjny naruszył przepisy ww. prawa w toku postępowania administracyjnego;
- 4. art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez odstąpienie od wydania wyroku na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznanej sprawy, w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 130 ust.2 w związku z art. 154ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że organ jest związany opinią zawartą w operacie szacunkowym mimo że to do organu należy ostateczna ocena dotycząca szacowania nieruchomości. W istocie bowiem w żadnym fragmencie uzasadnienia sąd instancji nie wskazuje na bezwzględny prymat wywodów zawartych w opinii. Wręcz przeciwnie zamieszczona w uzasadnieniu ocena operatu wskazuje, że sąd uczynił go podstawą orzekania, jednak dopiero po zbadaniu jego zasadności. Takie działanie należało uznać za prawidłowe w świetle art. 130 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treść art. 130 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć jako zobowiązanie organu orzekającego do uzyskania opinii o wartości nieruchomości, sporządzonej po wszczęciu postępowania, na zlecenie organu orzekającego.
W takim przypadku rzeczoznawca majątkowy powoływany jest do określenia wartości nieruchomości na podstawie art. 84 kpa, jako biegły z zakresu szacowania nieruchomości. Organ nie może zatem we własnym zakresie dokonać określenia wartości nieruchomości, nie może także posłużyć się opinią o wartości nieruchomości sporządzoną poza postępowaniem wywłaszczeniowym lub odrębnym odszkodowawczym. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych. Opinia o wartości nieruchomości jako dowód podlega takiej samej ocenie jak każdy inny dowód przeprowadzony w sprawie. Wszystko to powoduje konieczność przyjęcia, że ze swej istoty dowód z opinii biegłego nie może w sposób automatyczny wiązać organu, czego co raz jeszcze podkreślić należy kontrolowany sąd nie wywiódł.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 151ust.1 pkt.1 i 2 u.g.n. w związku z § 5 ust.1 i 3 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości. Transakcje nieruchomościami drogowymi z samej swej istoty nie mają charakteru transakcji, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia, skutkujące przyjęciem ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Brak jest bowiem dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne.
Nie sposób założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają w niektórych wypadkach cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Rozważania o takiej treści zawarł też rzeczoznawca w swojej opinii na stronie 9, przytaczając jednocześnie stanowisko sądownictwa administracyjnego w tym względzie.
Tym samym skoro skarżący kasacyjnie nie odniósł analizowanego zarzutu do okoliczności choćby jednej z przyjętej do porównania transakcji nie sposób było przyjąć istnienie przesłanek o których mowa w § 5 ust.1 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego także ocena przedłożonej opinii w zakresie kwestionowanym przez skargę kasacyjną w ramach trzeciego zarzutu. Zgodzić należy się ze stanowiskiem sądu I instancji, który w kontrolowanym uzasadnieniu wywiódł, że znaczenia w niniejszej sprawie mieć nie może operat szacunkowy z 2011r. Został on bowiem sporządzony poza spornym postępowaniem, oparty został na transakcjach z lat 2009 i 2010, w chwili wydawania decyzji był nieaktualny, odnosił się do działki nr [...], przeznaczonej pod zabudowę usługową i przemysłową. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu operat sporządzony był w 2014r, do porównań przyjęto transakcje drogowe z lat 2012 – 2014. Wskazane różnice pomiędzy operatami czyniły niemożliwym skuteczne przeciwstawienie ich sobie nawzajem. Zasadnie także sąd I instancji przyjął, że na wycenę nieruchomości w niniejszej sprawie nie mogły mieć wpływu ustalenia z negocjacji, skoro strony nie doszły do porozumienia i zachodziła potrzeba sporządzenia przedmiotowego operatu.
Do treści drugiego z operatów, sporządzonego wg oświadczenia skarżącego na potrzeby innego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się szczegółowo odnieść z uwagi na jego brak w aktach. Skarżący na rozprawie w dniu 9 maja 2017r. wyjaśnił jedynie, że zapoznał się z nim w urzędzie.
Nie budzą wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienia rzeczoznawcy zamieszczone w operacie na stronie 11 i 14. W istocie bowiem cyfry arabskie 1,2,3 wpisane w tabelce z zestawieniem transakcji kupna sprzedaży gruntów, w kolumnach 6-9 oznaczają przypisaną ocenę cech rynkowych występujących na rynku nieruchomości (por. tabelę z oceną rynku w aspekcie cech rynkowych na str. 13 operatu). Na stronie 13 operatu znajduje się także tabela wartościowania cech rynkowych, zawierająca charakterystykę wartościowa cech rynkowych tj. konieczne przesłanki kwalifikujące określony rodzaj cechy jako dobry, średni bądź słaby.
Jednocześnie rzeczoznawca wskazał na współczynniki korygujące adekwatne do wartości cechy rynkowej. Wprawdzie rację ma skarżący kasacyjnie, że w tabeli na stronie 14 parametrowi wielkości wycenianej działki przypisano ocenę sprzeczną z pkt. 4 tabeli wartościowania cech rynkowych, zważywszy jednak na fakt, że przy wycenie w tabeli na stronie 15 operatu zastosowano współczynnik korygujący odpowiadający rzeczywistej ocenie tej cechy rynkowej, wadliwość tę należało uznać za nie mającą istotnego znaczenia dla wyniku sprawy.
Za niezasadne uznać należało zastrzeżenia skarżącego kasacyjnie, co do nadmiernie lakonicznego wyjaśnienia przyjętej metody wyliczeń wagi cech rynkowych na stronie 9 i 10 operatu. W istocie bowiem biegły na tej samej stronie wyjaśnił co było podstawą jego wyboru. Następnie nakreślił sposób dokonania wyliczeń, dane które podlegają porównaniu i zestawieniu na podstawie wskazanego wzoru. Mając powyższe na względzie, uwzględniając również rozważania zawarte na kolejnych stronach operatu należało przyjąć, skarga kasacyjna nie wykazała, by rzeczoznawca naruszył art. 154§1 u.g.n. w zakresie wyboru podejścia, metody, techniki oszacowania, przy uwzględnieniu wskazanych w tym przepisie okoliczności.
Zauważyć przy tym należało, że skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości wyliczeń, nie wskazuje przyczyn dla których należało zastosować inną metodę obliczeń, w sposób ogólnikowy jedynie stwierdza, że różne metody dają róże wyniki. Wobec faktu, iż operat zawiera wiadomości specjalne, przy braku podstaw do jego podważenia w granicach sprecyzowanych w kasacji zarzutów poza badaniem pozostała dalsza kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości.
Nie wykazano zatem naruszenia wskazywanych zasad ogólnych postępowania, w tym dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego.
W świetle powyższych rozważań niezasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 134§1, 135, 151, P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Kontrolowane uzasadnienie nie naruszyło wymogów zawartych w art. 141§4 P.p.s.a. Kwestionowanie przez stronę zasadności rozstrzygnięcia nie może być zwalczane za pośrednictwem tego zarzutu.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu(art. 184 P.p.s.a.)