Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1595/08 po rozpoznaniu skargi M. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddalił skargę.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu [...] lipca 2008 r. i odmówił przyznania małoletnim: I. i M. O. reprezentowanym przez matkę M. O. renty rodzinnej po zmarłym ojcu B. O. w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu do ww. decyzji Prezes ZUS podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki:
- 1. jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym;
- 2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności;
- 3. nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek;
- 4. nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Prezes ZUS wyjaśnił również, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. Dlatego też Prezes ZUS zbadał przede wszystkim okoliczności odnoszące się do zmarłego ojca dzieci. W toku czynności dowodowych nie stwierdzono aby w sprawie zaistniały nadzwyczajne okoliczności, które spowodowały, że ojciec dzieci nie nabył uprawnień do świadczenia zwykłego. W trakcie postępowania stwierdzono bowiem, że ostatnio udowodniony okres składkowy zmarłego przypadał na dzień [...] października 2005 r. Od tego zaś czasu do chwili zgonu w dniu [...] kwietnia 2008 r., czyli przez okres 4 lat, 5 miesięcy i 17 dni ojciec dzieci nie był ubezpieczony.
Nadto w okresach od [...] listopada 1985 r. do [...] lipca 1987 r., od [...] grudnia 1992 r. do [...] maja 1994 r. oraz od [...] maja 2000 r. do [...] maja 2005 r. występowały okresy kilkuletnich przerw w zatrudnieniu.
Z tego powodu w ocenie Prezesa ZUS brak było warunków do przyznania świadczenia z art. 83 cyt. ustawy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła zarzut, że zmarły mąż chciał podjąć pracę, ale uniemożliwiało mu to największe w kraju bezrobocie w powiecie bartoszyckim. Nadto zarzuciła organowi, iż nie odniósł się do argumentów przedstawionych przez stronę, jedynie skoncentrował się na problemie przyznania świadczenia bezrobotnym. Ponadto wskazała na trudną sytuację materialną swojej rodziny.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie przytaczając argumenty zawarte w decyzji wydanej w drugiej instancji.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.
Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Przewiduje on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia niezbędne jest łączne (kumulatywne) spełnienie wszystkich wyżej wymienionych warunków.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła jedna z obligatoryjnych przesłanek, tj. przesłana szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej ojca dzieci. Niewątpliwie małoletnie dzieci zmarłego B. O. znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, to jednak świadczenie przewidziane w powyższym przepisie, co podkreślił Sąd pierwszej instancji, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb determinowanych warunkami życia osoby o nie ubiegającej się. Przepis ten wprost nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, ani od długości przerw w zatrudnieniu. Z przepisu tego wynika natomiast przede wszystkim konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia pewnych szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiały.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodów mogących usprawiedliwiać chociażby pośrednio, przerwy w zatrudnieniu zmarłego, zwłaszcza w czasie, kiedy w kraju nie było problemu ze znalezieniem i świadczeniem pracy. Nie można było podzielić poglądu skarżącej, że niemożność zdobycia pracy w miejscu zamieszkania i trudności lokalowe są szczególną przyczyną dla której zmarły nie podejmował zatrudnienia.
Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie zmarły na przestrzeni 40 lat życia posiadał udowodniony okres składkowy w wysokości nieprzekraczającej 14 i pół roku. Przez prawie 4 i pół roku do czasu zgonu w kwietniu 2008 r., zmarły nie pozostawał w ubezpieczeniu. Należy mieć na uwadze, iż długotrwały okres pozostawania ojca małoletnich poza ubezpieczeniem, bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy w czasie poprzedzającym jego zgon, wyłącza przesłankę art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy, tj. przesłankę szczególnych okoliczności, od której zależało przyznanie świadczenia dla małoletnich w drodze wyjątku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 2/2006, ONSA i WSA 2007/2, poz. 44).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł ponadto, że okoliczność, iż skarżąca i jej dzieci znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, nie uzasadnia sama w sobie przyznania przedmiotowego świadczenia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. O. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 106 P.p.s.a. w związku z art. 227 K.p.c. oraz art. 233 K.p.c. w efekcie czego Sąd pierwszej instancji na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 roku błędnie określił fakty, błędnie przypisał tym faktom moc dowodową, a tym samy błędnie na podstawie tych faktów wywiódł skutki prawne w postaci oddalenia skargi na decyzję Prezesa ZUS. Dotyczy to następujących błędnych ustaleń (faktów):
- 1. występowania u męża skarżącej w okresie od [...] maja 2000 roku do [...] maja 2005 roku przerwy w zatrudnieniu,
- 2. nie pozostawania przez prawie 4 i pół roku do czasu zgonu w kwietniu 2008 roku w ubezpieczeniu,
- 3. nie wykazania przyczyn niepodjęcia pracy w czasie poprzedzającym jego zgon.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ze zgromadzonych i znanych organowi oraz Sądowi pierwszej instancji dokumentów jasno wynika, że wywnioskowany przez Sąd I instancji fakt przerwy w zatrudnieniu męża skarżącej w okresie od [...]-05-2000 do [...]-05-2005 i w okresie 4 i pół roku do czasu zgony jest błędny i nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonych dokumentach. Wymienione wyżej dokumenty wskazują na okresy zatrudnienia i pozostawania w ubezpieczeniu od [...]-05-2002 do [...]-05-2003, od [...]-10-2004 do [...]-04-2005, od [...]-07-2005 do [...]-10-2005.
Wobec tego skarżąca zarzuciła, że sąd I instancji, bezpodstawnie pominął i błędnie ocenił wnioski dowodowe, jakie wypływają z przedmiotowych świadectw pracy, z których to świadectw, w sposób bezsporny wynika fakt pozostawania w zatrudnieniu i ubezpieczeniu męża skarżącej. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd błędnie nie przypisał temu oczywistemu faktowi istotnego znaczenia, a tym samym naruszył art. 233 (moc dowodowa), art. 227 (istotne znaczenie) Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 P.p.s.a.
Ustalenie Sądu pierwszej instancji o niewykazaniu przyczyn niepodjęcia pracy w czasie poprzedzającym zgon męża skarżącej jest jej zdaniem błędne w obliczu będących w dyspozycji tego sądu dokumentów zaświadczeń o okresach pozostawania męża skarżącej jako zarejestrowanej osoby bezrobotnej.
Wnosząca skargę kasacyjną podniosła również, że zmarły B. O. od [...]-07-1990 roku do [...]-04-2008 roku był zarejestrowanym bezrobotnym w PUP. Z przepisów ustawy z 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 roku, Nr 69, poz. 415 ze zm.) wynika, że osoba bezrobotna - wg art. 2 ust. 1 pkt.2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - to taka osoba która m.in. jest zdolna i gotowa do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jak też zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy. W art. 33 ust. 4 i 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoba ujęta w rejestrze bezrobotnych i poszukujących pracy jest z niego wykreślana (pozbawienie statusu bezrobotnego zarejestrowanego) jeżeli odmówi bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie.
Także w przytoczonej ustawie w art. 1 ust.2 pkt 1 określone zostały obowiązki państwa do działania poprzez instytucje rynku pracy w celu pełnego i produktywnego zatrudnienia. Zatem, zdaniem skarżącej, nie można czynić zarzutu braku uzasadnienia pozostawania bez pracy przez zmarłego B. O. Jeżeli brak jest pracy w powiecie bartoszyckim oraz jeżeli osoba pozostająca bez pracy nie uchyla się od jej podjęcia to otrzymuje status zarejestrowanej osoby bezrobotnej. Taki status zmarły skarżącej posiadał - z przerwami wykonywania pracy - od [...]-07-1990 roku do [...]-04-2008 roku, czyli w okresie około 18 lat. Zdaniem skarżącej poprzez fakt zarejestrowania osoby jako bezrobotnej udowodniona jest przyczyna pozostawania bez pracy. A fakt taki (niezawinionego bezrobocia spowodowanego bezrobociem regionalnym) poświadcza odpowiedni powiatowy urząd pracy poprzez nadanie statusu osoby zarejestrowanej i bezrobotnej.
Jeżeli z własnej winy zmarły skarżącej byłby bez pracy utraciłby status osoby bezrobotnej. Zatem sąd I instancji błędnie, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, pominął dowody w postaci zaświadczeń o pozostawaniu jej męża zarejestrowanym bezrobotnym oraz błędnie nie przypisał temu stwierdzonemu faktowi istotnego znaczenie, a tym samym naruszył art. 233 (moc dowodowa), art. 227 (istotne znaczenie) Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 ustawy P.p.s.a.
Skarżąca wskazała również, że przytaczanie okresów pozostawania bez pracy zmarłego skarżącej sprzed zawarcia związku małżeńskiego ze skarżącą ([...]-04-2000 rok) i urodzenia ich dzieci mija się z celem. Renta rodzinna jest wnioskowana dla ich dzieci. Także art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania renty rodzinnej od stażu ubezpieczeniowego. Zatem sąd I instancji błędnie brał pod uwagę okres od [...]-11-1985 do [...]-07-1987 oraz przypisał temu stwierdzonemu faktowi istotne znaczenie, a tym samym naruszył art. 233 (moc dowodowa), art. 227 (istotne znaczenie) Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 ustawy P.p.s.a.
Zdaniem skarżącej ustalenie Sądu I instancji o niewykazaniu przyczyn niepodjęcia pracy w czasie poprzedzającym zgon męża skarżącej jest błędne w obliczu będących w dyspozycji sądu dokumentów i zaświadczeń o okresach pozostawania męża skarżącej jako zarejestrowanej osoby bezrobotnej. Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła ponadto uwagę, że zmarły B. O. od [...]-07-1990 roku do [...]-04-2008 roku był zarejestrowanym bezrobotnym w PUP.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania,
- 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, w myśl art. 182 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 106 P.p.s.a. w związku z postępowaniem dowodowym z działu III Kodeksu postępowania cywilnego, szczególnie art. 227 oraz art. 233.
Tak sformułowany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Art. 106 P.p.s.a. zawiera 6 paragrafów. Wskazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutu naruszenia art. 106 P.p.s.a. bez szczegółowego wskazania unormowania, którego zarzut dotyczy sprawia, że zarzut ten sformułowany jest wadliwie. W sytuacji bowiem, gdy przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście norm prawnych, niezbędnym jest wyraźne wskazanie, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł stanowi naruszenie wymagań formalnych skargi kasacyjnej, gdyż nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J. P. Tarno Warszawa 2006, str.383).
Jedynie na marginesie wskazać należy, że wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, oraz wyciągnął słuszne wnioski.
Art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) zawiera obligatoryjne przesłanki od których łącznego wystąpienia uzależniona jest możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jedną z tych przesłanek jest niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym na skutek szczególnych okoliczności. W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że po stronie zmarłego męża skarżącej takie okoliczności miały miejsce.
Mąż skarżącej przy braku przeciwwskazań zdrowotnych w okresie od [...] maja 2000 roku do chwili śmierci w dniu [...] kwietnia 2008 roku, przez okres wynoszący 4 lata, 5 miesięcy i 17 dni nie wykonywał zatrudnienia, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Tak długiej bierności zawodowej nie może usprawiedliwiać wyłącznie powszechnie znana sytuacja na rynku pracy i fakt zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego w urzędzie pracy. Zarejestrowanie się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna nie zwalnia bowiem z obowiązku własnej aktywności w kierunku poszukiwania zatrudnienia. Dlatego też sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie może stanowić okoliczności przemawiającej za przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. (por. np. wyrok NSA z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 686/06, Lex nr 321173, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 944/08 niepubl.).
W warunkach utrzymującego się bezrobocia znaczna liczba osób nieposiadających stałego zatrudnienia, przy przyjęciu poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej mogłaby, w trybie powołanego art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r., domagać się przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W takiej sytuacji tryb przyznawania świadczeń przewidziany w art. 83 ustawy straciłby swój wyjątkowy charakter, co stanowiłoby zaprzeczenie intencji ustawodawcy. Co więcej stanowisko skarżącej, jakoby pozostawanie poza zatrudnieniem jej zmarłego męża było spowodowane wyłącznie wysokim bezrobociem wydaje się bezzasadne, skoro jak podnosi sama skarżąca jej mąż posiadał status osoby bezrobotnej łącznie przez okres blisko 18 lat.
Ponadto na przestrzeni 40 lat aktywności zawodowej okresy składkowe wyniosły niespełna 14 i pół roku. Tak długiego okresu pozostawania bez pracy nie jest w stanie wyjaśnić wyłącznie trudna sytuacja na ryku pracy. Jak wynika z powyższego, stan pozostawania bez pracy był dla męża skarżącej stanem wręcz permanentnym. Okres w którym nie świadczył on pracy, na przestrzeni lat jego aktywności zawodowej, przewyższał okres pozostawania w zatrudnieniu.
Odnosząc się do podnoszonego zarzutu, że wywnioskowany przez Sąd pierwszej instancji fakt przerwy w zatrudnieniu męża skarżącej w okresie od [...] maja 2000r. do [...] maja 2005 r. lub w okresie 4 i pół roku do czasu zgonu jest błędny, wskazać należy, że o ile faktycznie w uzasadnieniu orzeczenia sądu pierwszej instancji okres pozostawania bez pracy męża skarżącej został wskazany nieprawidłowo, o tyle uchybienie to nie ma wpływu na zasadność rozstrzygnięcia tegoż sądu na co wskazano powyżej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.