Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez K. M., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 25/16, którym oddalono jego skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...].
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W skardze z dnia [...] listopada 2015 r., obejmującej m. in. przewlekłe prowadzenie w jego sprawie postępowania przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w przedmiocie zasiłku celowego, skarżący wniósł o:
- 1) stwierdzenie, że organy pierwszej i drugiej instancji dopuściły się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nastąpiło od dnia [...] września 2015 r.,
- 2) zasądzenie od każdego z organów tak pierwszej, jak i drugiej instancji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie po [...]zł,
- 3) zasądzenie solidarnie od organów pierwszej i drugiej instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę strona przedstawiła przebieg zdarzeń poprzedzających jej złożenie wraz z ich oceną. Zakwestionowała, w zakresie wskazanego wyżej przedmiotu skargi, że odwołanie wniesione zostało w dniu [...] września 2015 r. Organ pierwszej instancji miał obowiązek przekazać je wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu najpóźniej w dniu [...] września 2015 r. Ponieważ to nie nastąpiło, skarżący w dniu [...] września 2015 r. wniósł zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu dopiero w dniu [...] września 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...], organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie zażalenia na bezczynność, wskazując na niedopuszczalność wniesienia takiego zażalenia, przy czym jako podstawę prawną umorzenia podano art. 105 § 1 K.p.a. SKO wskazało na to, że odwołanie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pismem z dnia [...] października 2015 r. Później Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] uzupełniał dokumentację sprawy, a SKO wezwaniem z dnia [...] października 2015 r., doręczonym stronie w dniu [...] października 2015 r., zobowiązało skarżącego do ustosunkowania się do tego pisma.
Wezwaniem z dnia [...] października 2015 r. organ odwoławczy zobowiązał stronę do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia [...] października 2015 r. poprzez złożenie podpisu. Ponadto organ odwoławczy – przy okazji, w ostatnim akapicie tegoż wezwania – poinformował stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania do [...] listopada 2015 r. Pismem z dnia [...] października 2015 r. skarżący wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego zarówno na niezałatwieniu sprawy w terminie jak też na przewlekłym prowadzeniu postępowania. Na zakończenie podał, że przedłużając termin do załatwienia sprawy, organ administracji publicznej zobowiązany jest, na mocy art. 36 § 1 K.p.a., podać przyczyny zwłoki, a samo zawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazanie nowego terminu nie czyni zadość dyspozycji tego przepisu. Zaakcentował także, że istotne znaczenie dla oceny całej sytuacji ma fakt, że informację o przedłużeniu terminu organ wysłał do strony już po upływie miesiąca od wpływu odwołania.
Powyższa skarga w zakresie odnoszącym się do przewlekłego postępowania przez organ odwoławczy oraz w zakresie obejmującym merytoryczną prawidłowość decyzji SKO, została załatwiona w odrębnych postępowaniach sądowoadministracyjnych.
W odpowiedzi na skargę, w części odnoszącej się do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Dyrektora MOPS w [...], organ ten wnosił o jej odrzucenie ze względu na niewyczerpanie trybu odwoławczego lub jej oddalenie, gdyż skarżący wniosek o zasiłek celowy złożył w dniu 1 sierpnia 2015 r., wywiad środowiskowy przeprowadzono w dniu [...] sierpnia 2015 r., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], przyznano taki zasiłek na dofinansowanie zakupu żywności w wysokości [...] zł. Wypłata zasiłku nastąpiła w częściach – wypłatę [...] zł ustalono na dzień [...] sierpnia 2015 r., termin wypłaty drugiej części zasiłku w kwocie [...] zł ustalono zaś na dzień [...] września 2015 r. Równocześnie decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] września 2015 r. skarżący wniósł odwołanie do SKO w [...].
Tym samym - w ocenie organu pierwszoinstancyjnego - sprawa została załatwiona w terminie ustawowym. Organ wnikliwie i z należytą starannością podejmował czynności w celu ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej i finansowej rodziny skarżącego, przeprowadzając aktualizację wywiadu środowiskowego oraz rozstrzygając co do istoty sprawę oraz doręczając decyzję stronie w terminie 18 dni od otrzymania wniosku. Co do wyrażonego w treści skargi wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego kwoty [...] zł organ wskazał, że żądanie jest nieusprawiedliwione i przewyższa kwotę, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej P.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę, przyjmując, że strona wyczerpała wymagany tryb zażaleniowy, a następnie przedstawiając chronologię czynności organu, zbieżną z opisaną w odpowiedzi na skargę. Zwrócił uwagę na to, że celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony.
Tym samym wynikająca z akt sprawy okoliczność przesłania stronie skarżącej rozstrzygnięcia jeszcze przed złożeniem skargi na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania, uczyniła bezprzedmiotowym wyłącznie konieczność zobowiązywania organu do załatwienia sprawy strony. Sąd zobowiązany był jednak do wypowiedzenia się w sprawie merytorycznie, w części objętej żądaniem skargi. Bezprzedmiotowe w sprawie stało się bowiem jedynie zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony o załatwienie sprawy. Dalej organ pierwszej instancji wskazał, że załatwił sprawę strony w terminie krótszym niż jeden miesiąc, w tym czasie podejmował czynności z udziałem strony, czego ta zresztą nie kwestionuje, następnie pismem z dnia [...] września 2015 r. organ ten przesłał odwołanie strony do SKO w [...] wraz z aktami sprawy, wskazując, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 K.p.a.
W trakcie trwania postępowania odwoławczego organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] października 2015 r. poinformował o wysokości środków znajdujących się w budżecie MOPS w [...], przeznaczonych na realizację zadań wynikających z wieloletniego programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 oraz o zasadach przyznawania świadczeń w 2015 r. Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza terminowość oraz niezbędność podejmowanych przez organ tak pierwszej jak i drugiej instancji czynności wyjaśniających, Sąd I instancji stwierdził, że bezpodstawny jest zarzut przewlekłego prowadzenia przez te organy postępowania, gdyż organy te działały w sprawie prawidłowo, nie naruszając zasady ekonomiki i szybkości postępowania. Sam fakt niezadowolenia czy to z treści decyzji organu czy okresu prowadzenia postępowania nie daje podstaw do uznania, że organy nie wykonały czegoś do czego były zobowiązane, albo wykonały to pozostając w zwłoce czy bezczynności.
W skardze kasacyjnej, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, zarzucił:
- - nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a., do której doszło na skutek objęcia rozstrzygnięciem zarzutu przewlekłości postępowania przed organem odwoławczym, który to zarzut był rozpoznany w innej sprawie;
- - naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9, art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 P.p.s.a. na skutek nierozpoznania sprawy w zakresie objętym przedmiotem skargi oraz na objęciu rozstrzygnięciem przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ I instancji do dnia wydania decyzji, co nie było przedmiotem skargi;
- - naruszenie art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 2 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.
Wskazując na powyższe zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W skardze zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotem skargi była wyłącznie przewlekłość postępowania organu I instancji w zakresie przesłania jego odwołania do SKO w [...], a nie całość postępowania przed tym organem, jaka została poddana kontroli sądowej. Przewlekłość postępowania przed organem odwoławczym była przedmiotem sprawy o sygn. akt IV SAB/Gl 153/15, a mimo to Sąd w zaskarżonym wyroku odniósł się do tej przewlekłości, pomijając milczeniem naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 133 K.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowi to naruszenie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. Ponadto, wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podniósł, że naruszenie art. 133 K.p.a. może być przedmiotem samodzielnej skargi na przewlekłość postępowania organu administracyjnego, a pominięcie tej okoliczności stanowi naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. Obecne brzmienie przepisu art. 149 §1 P.p.s.a. pozwala na wydanie wymienionych w nim nakazów, nawet, jeśli organ przed datą wyrokowania dopełnił już czynności, co do której pozostawał w zwłoce.
Podniósł też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był związany dokonanym przez stronę określeniem zarzutu jako "przewlekłości postępowania", a skarga mogła i powinna zostać rozpoznana także pod kątem bezczynności organu.
Dalej odnosząc się do meritum sprawy podniósł, że odwołanie zostało wniesione w dniu [...] września 2015 r. i zgodnie z art. 133 K.p.a. winno być przekazane organowi odwoławczemu w ciągu 7 dni, tj. do 10 września 2015 r., podczas gdy faktycznie nastąpiło to w dniu [...] września 2015 r., czyli z opóźnieniem wynoszącym 11 dni.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wnosił o jej oddalenie, wskazując na wadliwości redakcyjne skargi kasacyjnej oraz podkreślając, że Sąd I instancji dokonał kontroli postępowania przed organem I instancji w zakresie wynikającym z treści skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W pierwszej kolejności należało rozpoznać – jako najdalej idący – podniesiony w skardze kasacyjnej, a opierający się na art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a., zarzut nieważności zaskarżonego wyroku, ze względu na wydanie tego wyroku w sprawie, która była już przedmiotem rozpoznania sądowoadministracyjnego. W szczególności skarżący kasacyjnie upatrywał tego rodzaju naruszenia prawa w tym, że jego zdaniem Sąd I instancji objął wyrokowaniem również terminowość załatwienia wniosku z dnia 1 sierpnia 2015 r. w postępowaniu odwoławczym, pomimo funkcjonowania w obiegu prawnym wyroku o sygn. akt IV SAB/Gl 153/15, w którym rozpoznano jego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowanie administracyjne organu odwoławczego.
Tak postawionego zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony. Przede wszystkim z sentencji zaskarżonego wyroku wynika wprost w sposób wyraźny, że dotyczy on przewlekłości postępowania administracyjnego Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Wprawdzie Sąd I instancji w sposób szczegółowy zrelacjonował w uzasadnieniu przebieg postępowania administracyjnego przed organami obu instancji i zasygnalizował, że "w przedmiotowym postępowaniu poddano kontroli całość postępowania w zakresie terminowego załatwienia wniosku strony z dnia [...] sierpnia 2015 r." (str. 20 uzasadnienia), oraz zrekapitulował, że "bezpodstawny jest zarzut przewlekłego prowadzenia przez te organy postępowania w przedmiocie załatwienia wniosku strony z dnia [...] sierpnia 2015 r." (str. 21 uzasadnienia), co mogłoby świadczyć o kontroli - w ramach niniejszego postępowania – również sprawności postępowania toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], ale nie może to mieć wpływu na możliwość uznania, że doszło do wystąpienia przypadku, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, "Nieważność postępowania zachodzi (...) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona".
Zastosowanie tego przepisu może nastąpić zatem tylko w wypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma wyrokami lub też do wyrokowania doszło w sytuacji, gdy równolegle toczyło się w tej samej sprawie inne postępowanie sądowoadministracyjne. W rozpoznawanej sprawie w grę wchodzi tylko ta druga ewentualność, a to ze względu na to, że w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gl 153/15, której przedmiotem była przewlekłość postępowania SKO w [...], wyrok zapadł w dniu 17 lutego 2016 r. i nie wniesiono od niego środka zaskarżenia.
Tożsamość sprawy osądzonej ze sprawą już rozstrzygniętą prawomocnie ma miejsce, gdy w sprawach tych istnieje tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, tzn. gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu sprawy. W literaturze przyjmuje się, że tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego. Na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Te elementy tożsamości sprawy administracyjnej są wyznacznikiem dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego (B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7).
O tożsamości stron postępowania decyduje całokształt materiałów sprawy, ale przede wszystkim treść rozstrzygnięcia (sentencji wyroku), która wskazuje jakiego podmiotu lub podmiotów (stron) ono dotyczy. Jak już wyżej powiedziano, sentencja zaskarżonego wyroku w tym względzie jest jednoznaczna i określa, że przedmiotem sprawy było przewlekłe postępowanie organu I instancji, a nie organu odwoławczego. Z akt sprawy wynika również, że sprawa w części dotyczącej przewlekłego postępowania organu I instancji została wydzielona ze sprawy dotyczącej SKO w [...] do odrębnego rozpoznania i w tej wydzielonej sprawie organ odwoławczy już nie brał udziału.
Tym samym, pomimo zbyteczności odniesień, zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, do sposobu procedowania sprawy przez organ odwoławczy, nie można tu mówić o naruszeniu zakazu powtórnego orzekania w tej samej sprawie i tym samym o nieważności postępowania przed tym Sądem.
Zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 2 P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, należało ocenić jako wtórny, a trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zastosował przepis art. 151 P.p.s.a. i nie uwzględnił skargi, zależy od rozstrzygnięcia spornego zagadnienia materialnego, sprowadzającego się do odmowy zastosowania powyższych przepisów, pomimo naruszenia przez organ I instancji siedmiodniowego terminu wynikającego z art. 133 K.p.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że termin "przewlekłe prowadzenie postępowania" nie został zdefiniowany ustawowo. Przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1730/16 treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: CBOSA). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, publ. w CBOSA). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy postępowanie jest opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.
Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4544/16, publ. w CBOSA).
Generalnie rzecz biorąc stan przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. odnosi się do pewnego ciągu czynności podejmowanych przez organ administracyjny, charakteryzującego się brakiem dążenia do załatwienia meritum sprawy. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że oceniając z tego punktu widzenia postępowanie przed organem I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powinien ograniczyć się do jednej tylko czynności, a mianowicie czynności przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu i tylko tę czynność ocenić jako podjętą w warunkach przewlekłości. Termin, o którym mowa w komentowanym przepisie, jest terminem ustawowym i zawitym, co oznacza, że po pierwsze - z jego upływem wygasa kompetencja organu pierwszej instancji do wydania decyzji na podstawie i w granicach art. 132, po drugie - czynnością, którą organ pierwszej instancji może skutecznie podjąć po upływie tego terminu, jest "czynność materialno-techniczna przekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu" (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1999/10, zam. w CBOSA).
Nawet jednak, gdy dochodzi do naruszenia jednostkowych terminów czynności procesowych lub materialno-technicznych (tak jak w rozpoznawanej sprawie o kilkanaście dni – wpływ odwołania 3 września 2015 r. wysłanie i doręczenie odwołania SKO w [...] w dniu 21 września 2015 r., a dodatkowo w międzyczasie strona złożyła zażalenie na prawidłowość i terminowość przesłania odwołania), jeżeli nie przeniosło się to na terminowość załatwienia sprawy przed tym organem i przed organem odwoławczym (skarga w tym przedmiocie została prawomocnie oddalona), naruszenie to nie może być postrzegane jako spełniające kryteria postępowania dotkniętego przewlekłością.
Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił postępowanie prowadzone przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] jako pewną całość, nie dopatrując się podstaw do stosowania retorsji wynikających z przepisów art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku.