Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 637/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. Ł. i E.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [.] maja 2018 r. w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 17 listopada 2017 r. A.Ł. i E. Ł. zwrócili się do Wójta Gminy P. o wydanie opinii w sprawie projektu wstępnego podziału nieruchomości składającej się z działek nr [..] oraz działki nr [..], dołączając do wniosku wstępny projekt podziału wskazanych działek po scaleniu tych działek i ponownym podziale.
Postanowieniem z dnia [.]. kwietnia 2018 r. Wójt Gminy P., działając na podstawie art. 93 ust. 1 do ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej u.g.n.) negatywnie zaopiniował przedłożony wstępny projekt podziału działek na pięć nowych działek. W uzasadnieniu wyjaśnił, że narusza on ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. przyjętego uchwałą Nr [..] Rady Gminy P. z dnia [..] marca 2009 r. Zgodnie z postanowieniami planu działki będące przedmiotem podziału znajdują się w różnych jednostkach:
- - działka nr [..] i działka nr [..] - położone są na terenach oznaczonych symbolem A 108MN - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i częściowo oznaczonych symbolem 70 KDD drogi publiczne
- - działki nr [..] znajdują się na terenach oznaczonych symbolem R - tereny rolnicze z przewagą gruntów ornych,
- - a działka nr [..] - na terenach oznaczonych symbolem A 108MN budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.
Zasady i warunki podziału nieruchomości określone zostały w § 9 miejscowego planu, który stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu w zależności od przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek budowlanych oraz jest zgodny z przepisami odrębnymi. Wskazuje m.in., że dopuszcza się możliwość wydzielenia z terenów rolnych bezpośrednio przylegających do terenów przeznaczonych pod zabudowę, działki o powierzchni pozwalającej na uzyskanie normatywnej wielkości działki budowlanej.
Analizując mapę z proponowanym wstępnym projektem, gdzie zaznaczono zasięg terenu budowlanego, organ stwierdził, iż projektowane działki A, B, C w niewielkiej części znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolem A 108 MN, działka A -155m², działka B 155m², działka C - 10m², działka D -780m², zaś pozostała część tych projektowanych działek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem R - tereny rolne. Przez projektowane działki przebiega dodatkowo linia energetyczna, która wymaga zachowania strefy ochronnej od linii oraz ogranicza lokalizację zabudowy w strefach oddziaływania linii energetycznych (§ 18 planu).
Opiniując projekt organ wziął pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu ocenił, czy projekt realizuje możliwość zagospodarowania projektowanych działek zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Po analizie wstępnego projektu podziału organ uznał, że nie da się projektowanych działek zagospodarować zgodnie z funkcją przewidzianą w planie, tzn. nie będzie można wybudować budynków mieszkalnych w terenach wyznaczonych na ten cel, tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej. Nie pozwala na to kształt działki oraz wielkość terenów budowlanych - w przypadku projektowanych działek A, B, C. W ocenie organu podział działek nr [..] zaproponowano niezgodnie z przepisami ustawy o planu miejscowego.
A. i E.Ł. złożyli zażalenie na to postanowienie.
Rozpatrując złożone zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze B. zaskarżonym postanowieniem z dnia [..] maja 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Podkreśliło, iż zasadniczą kwestią sporną w sprawie jest rozumienie treści § 9 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które ma kluczowe znacznie dla oceny zaproponowanego podziału. Zasady podziału nieruchomości uregulowane zostały przepisami działu III rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z planem dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2).
Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności podziału nieruchomości jest zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu, w tym przypadku, przyjętego uchwałą Rady Gminy P. nr [..] z dnia [..] marca 2009 r. Zasady i warunki podziału reguluje § 9 planu m.in. w ust. 6 dopuszcza możliwość wydzielenia z terenów rolnych bezpośrednio przylegających do terenów przeznaczonych pod zabudowę działek budowlanych o powierzchni pozwalającej na uzyskanie normatywnej wielkości działki budowlanej. Z treści tego przepisu wynika, że aby powierzchnię projektowanej działki budowlanej "uzupełnić" o teren rolny, to tereny rolne muszą bezpośrednio przylegać do terenów pod zabudowę i z terenu pod zabudowę nie można uzyskać normatywnej powierzchni wydzielonej działki budowlanej, czyli minimum 7a (tak § 21 ust. 1 pkt 2a) A contrario jeżeli istnieje możliwość wydzielenia z terenów przeznaczonych pod zabudowę normatywnej powierzchni nowej działki budowlanej - to powiększenie jej powierzchni ("niejako uzupełnienie") o tereny rolne ponad normatyw jest niedopuszczalne.
Według Kolegium z zapisu planu wynika, że uzupełnienie powierzchni projektowanej działki budowlanej o powierzchnię terenów rolnych może nastąpić do takiej wielkości, aby powierzchnia terenu budowlanego + uzupełnienie powierzchni o tereny rolne tworzyły w sumie normatywną powierzchnię projektowanej działki, czyli 7 arów. Tym samym Kolegium nie podzieliło interpretacji dokonanej przez strony, że zapis planu nie zawiera ograniczenia co do wielkości uzupełnienia działki budowlanej o powierzchnię gruntów rolnych. Dopuszczenie, o którym mowa w wymienionym przepisie planu jest wyjątkiem od zasady ustalonej w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), zgodnie z którą ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Stąd "uzupełnienie" projektowanej działki budowlanej o powierzchnię terenów rolnych jako wyjątek od zasady należy interpretować ściśle. Nie jest to, wbrew twierdzeniu stron, zależne od ich woli, czy od woli innych właścicieli dokonujących podziału nieruchomości.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego Kolegium potwierdziło, iż działki będące przedmiotem podziału położone są w różnych jednostkach. Celem wnioskowanego podziału jest wydzielenie nowych działek A, B, C, D, E. Jednak zaproponowany projekt podziału niezgodny jest z zapisami planu miejscowego. Z załączonego projektu wynika, że uzupełnienie projektowanych działek budowalnych A,B,C o wyszczególnioną dla każdej działki powierzchnię terenów rolnych powoduje przekroczenie normatywnej powierzchni działki, niezgodnie z § 9 ust. 6 planu. Za niezgodne z tym przepisem należy też uznać powiększenie projektowanej działki budowlanej o tereny rolne, mimo, iż z terenów budowlanych istnieje możliwość wydzielenia normatywnej działki budowlanej.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli A..i E.Ł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zgodnie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2 cytowanego przepisu). Oznacza to, że przy opiniowaniu przedłożonego wstępnego projektu podziału Wójt Gminy zobowiązany był uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy proponowany projekt podziału nieruchomości skarżących będzie realizował to przeznaczenie. Wyrażenie opinii o zgodności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego wymaga szczegółowej analizy postanowień planu. Tylko wówczas dokonać można oceny zgodności proponowanego podziału zarówno z ustaleniami planu co do przeznaczenia terenu, jak i ustaleniami wskazującymi na możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu zgodnie z wolą wnioskodawcy podziału.
Sąd podkreślił, że przepis art. 93 ust. 2 u.g.n. stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną pojęcia "zgodności podziału z ustaleniami planu". Oznacza bowiem że przy opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym z wszystkimi tego ograniczeniami i z tego punktu ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie, czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym.
Zatem organ w ramach dokonywanej oceny zgodności z ustaleniami planu musi odpowiedzieć na pytanie, czy projektowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie w miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Nie jest bowiem prawnie dopuszczalne dokonywanie takiego podziału ewidencyjnego nieruchomości, w wyniku którego powstaną działki gruntu niemożliwe do samodzielnego zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. Opinia o zgodności podziału nieruchomości powinna opierać się na ustaleniach celu podziału oraz zamierzeń co do dalszego zagospodarowania wydzielonych działek, tak by powstałe jednostki geodezyjne nie stały w sprzeczności z możliwością racjonalnego wykorzystania gruntów określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji – Wójt Gminy P. zaopiniował negatywnie przedłożony przez skarżących projekt podziału nieruchomości, ocenę tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Z rozstrzygnięciami tymi w świetle obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy P. nr [..] z dnia [..] marca 2009 r., należało się zgodzić. Działki, których projekt podziału przedłożono do zaopiniowania według tego planu położone są w różnych jednostkach wymienionego planu. Mianowicie działka nr 3402 o powierzchni 273m² oraz działka nr [..] o powierzchni 168m² znajdują w terenach oznaczonych symbolem A 108MN - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (pierwsza z działek dodatkowo w terenie oznaczonym symbolem 70 KDD drogi publiczne). Działki nr [..] o powierzchni 1913m² i działka nr [..] o powierzchni 442m² znajdują się na terenach oznaczonych symbolem R - tereny rolnicze z przewagą gruntów ornych, a działka nr [.] o powierzchni 1820m² - na terenach oznaczonych symbolem A 108MN budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i w terenach oznaczonych symbolem R - tereny rolne (po 50%).
Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 92 u.g.n. przepisów tej ustawy regulujących zasady podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne lub w przypadku braku takiego planu wykorzystywanych na takie cele, chyba, że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących drogami dojazdowymi do nieruchomości albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Z powyższego wynika zatem, że w sytuacji przedłożenia przez stronę podziału nieruchomości o niejednolitej funkcji - w części rolnej lub leśnej, a w części zurbanizowanej - przewidującego wydzielenie nowych działek nie tylko na terenie zurbanizowanym, ale i na terenie rolnym i leśnym nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji zatwierdzającej taki podział. Przy czym ustawodawca wprowadził wyjątki od tej reguły, a mianowicie zgodnie z art. 93 ust. 2a u.g.n. można dokonać podziału nieruchomości przeznaczonej w planie na cele rolne lub leśne, jeżeli spowodowałoby to wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami, czyli jeżeli w wyniku podziału nastąpiłaby regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami, albo jeżeli podział ma na celu wydzielenie gruntu pod drogi wewnętrzne (art. 93 ust. 3a).
Zdaniem Sądu, zaproponowany w niniejszej sprawie projekt podziału wskazuje na to, że nowo wydzielone działki nie spełniają warunku z art. 93 ust. 2a u.g.n. Podział działek nr [..] (działek o przeznaczeniu rolnym) nastąpiłby więc niezgodnie z przepisami ustawy. Zasadnie zatem organy obu instancji uznały, że taki podział nie może być pozytywnie zaopiniowany, ani zatwierdzony. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać tylko wtedy jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie takiej zgodności jednak nie ma. Uchwalony i obowiązujący plan jest prawem miejscowym. Plan ten jest w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłem prawa o powszechnie obowiązującej mocy na danym obszarze.
Zatem jego ustalenia determinują sposób wykonywania prawa własności poprzez określenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu i muszą być uwzględniane przez orzekające w sprawie organy. Dlatego też nie jest możliwe wydzielenie działki gruntu z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową w obszarze, który w planie nie jest przeznaczony pod taką zabudowę. Obowiązujący plan determinuje bowiem działania organów.
Sąd podkreślił, że podstawową przesłanką dopuszczalności podziału nieruchomości jest bowiem zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu, w tym przypadku planu przyjętego wymienioną powyżej uchwałą Rady Gminy P. nr [..] z dnia [..] marca 2009 r. Plan ten w § 9 reguluje zasady i warunki podziału działek. W ust. 6 tego przepisu dopuszcza możliwość wydzielenia z terenów rolnych bezpośrednio przylegających do terenów przeznaczonych pod zabudowę działek budowlanych o powierzchni pozwalającej na uzyskanie normatywnej wielkości działki budowlanej. Z treści wymienionego przepisu wynika, że aby powierzchnię projektowanej działki budowlanej "uzupełnić" o teren rolny, to tereny rolne muszą bezpośrednio przylegać do terenów pod zabudowę i z terenu pod zabudowę nie można uzyskać normatywnej powierzchni wydzielonej działki budowlanej, czyli minimum 7a (tak § 21 ust. 1 pkt 2a).
Zatem a contrario jeżeli istnieje możliwość wydzielenia z terenów przeznaczonych pod zabudowę normatywnej powierzchni nowej działki budowlanej - to powiększenie jej powierzchni ("niejako uzupełnienie") o tereny rolne ponad normatyw jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu, dopuszczenie, o którym mowa w wymienionym przepisie planu jest wyjątkiem od zasady ustalonej w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), zgodnie z którą ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Stąd "uzupełnienie" projektowanej działki budowlanej o powierzchnię terenów rolnych jako wyjątek od zasady należy interpretować ściśle. Nie jest to, wbrew twierdzeniu stron, zależne od ich woli, czy od woli innych właścicieli dokonujących podziału nieruchomości.
Nadto trudno mówić o uzupełnieniu w przypadku działki A, B, C, które tylko w niewielkiej części znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolem A 108 MN, tzn. działka A -155m², działka B 155m², a działka C - tylko 10m².
Zdaniem Sądu, zasadnie zatem po analizie przedłożonego wstępnego projektu podziału organy uznały, że nie da się projektowanych działek zagospodarować zgodnie z funkcją przewidzianą w planie, tzn. nie będzie można wybudować budynków mieszkalnych w terenach wyznaczonych na ten cel, tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej. Nie pozwala na to kształt działki oraz wielkość terenów budowlanych - w przypadku projektowanych działek A, B, C. Wydzielenie działki gruntu z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową w obszarze, który w planie nie jest przeznaczony pod taką zabudowę nie może być uznane za zgodne z ustaleniami planu, a w sprawie obowiązujący plan determinuje działania organów.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A. i E. Ł., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej u.g.n., w związku z § 9 ust. 6, § 18 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., przyjętego uchwałą Rady Gminy P. nr [..] z dnia [..] marca 2009 r., dalej m.p.z.p. gminy P., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym uznaniu, że wstępny projekt podziału działek o nr [.] położonych w P., nie spełnia warunków określonych tymi przepisami, podczas gdy proponowany podział umożliwia zagospodarowanie wydzielonych działek zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P.,
- 2) art. 93 ust. 2a p.p.s.a. w związku z § 9 ust. 6 m.p.z.p. gminy P. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym uznaniu, że wstępny projekt podziału działek o nr [..] położonych w P., nie spełnia warunków określonych tymi przepisami, podczas gdy brak jest ku temu podstaw, bowiem projekt ten wymogi opisane w art. 93 ust. 2a p.p.s.a. oraz w § 9 ust. 6 m.p.z.p. Gminy P. spełnia;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B z dnia [..] maja 2018 r. o nr [..] utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy P. z dnia [..] kwietnia 2018 r. o nr [..] negatywnie opiniującego wstępny projekt podziału działek o nr [..] położonych w., pomimo że zaskarżone orzeczenie – z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – winno zostać uchylone w całości;
- 2) 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 7a § 1, 8 § 1, 9, 11, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 124 § 2 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.z dnia [..] maja 2018 r. o nr [..] utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy P. z dnia [..] kwietnia 2018 r. o nr [..] negatywnie opiniującego wstępny projekt podziału działek o nr [..] położonych w P., pomimo że w sprawie doszło do rażących naruszeń ww. przepisów postępowania administracyjnego, a mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegających na: nieuwzględnieniu całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy, prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebraniu wyczerpująco i nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego, jak też prowadzeniu postępowania w sposób nieuwzględniający słusznego interesu skarżących, niewzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, niedokonaniu oceny materiału dowodowego w sposób wszechstronny, załatwieniu sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezastosowaniu zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, niewyjaśnieniu skarżącym motywów wydania postanowienia.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem żaden z podniesionych w niej zarzutów nie okazał się usprawiedliwiony.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA). Nie jest również władny rozwijać uzasadnienia zarzutów lub też domyślać się intencji kasatora.
Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA).
W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa).
Zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 7a § 1, 8 § 1, 9, 11, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 124 § 2 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. pozbawiony jest podstaw z kilku względów.
Po pierwsze, ze sformułowania zarzutu wynika, że jego istotą jest niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisów art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pomimo, że w sprawie organ naruszył przepisy art. 6, 7, 7a § 1, 8 § 1, 9, 11, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 124 § 2 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15), przy czym nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska.
Wymogu tego nie spełnia skarga kasacyjna. Skarżący kasacyjnie nie przywołali bowiem innych przepisów p.p.s.a. regulujących proces dochodzenia przez Sąd I instancji do rozstrzygnięcia, które miałby sąd zastosować w miejsce niezastosowanych przepisów art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ten brak nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę zarzutu, gdyż de facto tak sformułowany zarzut dotknięty jest brakiem formalnym, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Po drugie, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje kasatora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu I instancji w danej sprawie. Ergo w skardze zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, iż nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, które sprowadzają się, bądź to do interpretacji danego przepisu zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka, w którym go sporządzono, bądź to zarzuty z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis lub w jaki sposób organ naruszył konkretny przepis k.p.a., a czego nie dostrzegł sąd. Sytuacja tak ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż zarzuty procesowe skargi kasacyjnej oraz uzasadnienie sprowadzają się do omówienia istoty podstawowych zasad k.p.a. oraz zbudowanego na ich podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych.
Kasator ogranicza się do sformułowania, iż w sprawie doszło do rażących naruszeń cytowanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, a mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegających na: nieuwzględnieniu całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy, prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebraniu wyczerpująco i nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego, jak też prowadzeniu postępowania w sposób nieuwzględniający słusznego interesu skarżących, niewzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, niedokonaniu oceny materiału dowodowego w sposób wszechstronny, załatwieniu sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezastosowaniu zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, niewyjaśnieniu skarżącym motywów wydania postanowienia.
Powyższe zarzuty pod adresem działania organu mają charakter abstrakcyjny, gdyż nie wskazano, jakie konkretnie działania organu naruszyły przywołane przepisy k.p.a. Należy również pamiętać, iż każda z przywołanych zasad ogólnych procedury administracyjnej znajduje swoje rozwinięcie w szczegółowych rozwiązaniach proceduralnych. Stąd też obowiązkiem kasatora jest powiązanie danego działania z daną zasadą procesową oraz z bardziej szczegółowym przepisem k.p.a., w którym znajduje ona swoje rozwinięcie. Poza tym zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej mają także z całą pewnością charakter niekonkretny i stwarzający wątpliwości interpretacyjne, gdyż kasator wskazuje w uzasadnieniu m.in., że organ nie przeprowadził wystarczającej weryfikacji przedstawionego planu podziału w kontekście jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, (dalej miejscowym planem), następnie, że organ winien zawrzeć w swoich rozstrzygnięciach m.in. szczegóły wyliczenia powierzchni danej działki, która może zostać zabudowana w kontekście wszystkich, a nie tylko wybranych postanowień miejscowego planu, w tym odnieść się do pominiętego § 18 ust. 2 i całego § 21. Z tego rodzaju uzasadnienia nie sposób wyprowadzić istoty zarzutu skierowanego przeciwko orzeczeniu Sądu I instancji, a pośrednio zaskarżonemu orzeczeniu organu.
Nie jest możliwe ustalenie, o którą działkę chodzi kasatorowi, na czym polega błąd w wyliczeniu powierzchni działki (notabene w toku postępowania jurysdykcyjnego ustalono powierzchnie poszczególnych projektowanych działek) i o jakie postanowienia miejscowego planu chodzi, czy w jaki sposób zostały one naruszone przez zaskarżony wyrok. Obowiązkiem kasatora jest wskazanie, które konkretnie działania narusza ściśle wskazany przepis prawa, na czym polega to naruszenie i jakie są następstwa tego naruszenia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie spełnia tego wymogu, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do zastępowania kasatora w jego roli i domyślania się jego intencji.
Po trzecie, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie brak jest zaś wątpliwości, iż w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu kasator próbuje podważyć ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wyrokowania.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi. Zarzut ten jest dotknięty wadą konstrukcyjną polegającą na niedopuszczalności naruszenia przepisu przez jego niezastosowanie, której istota została omówiona powyżej.
Niezasadność zarzutów, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, iż nie zostały wzruszone ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Ustaleniami tymi w związku z powyższym związany jest również Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego uznanego przez organ za udowodniony, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący w swoim mniemaniu uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować tym samym przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego może okazać się skuteczny wówczas gdyby na przykład błędna wykładnia przepisu prawa materialnego przesądzała o kierunku i zakresie postępowania dowodowego w sprawie, a to nie zostałoby przez organ przeprowadzone.
Zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej u.g.n., w związku z § 9 ust. 6, § 18 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., przyjętego uchwałą Rady Gminy P, nr [...] z dnia [.] marca 2009 r., dalej m.p.z.p. gminy P., przez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym uznaniu, że wstępny projekt podziału działek o nr [..] położonych w P., nie spełnia warunków określonych tymi przepisami, podczas gdy proponowany podział umożliwia zagospodarowanie wydzielonych działek zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P., jest bezzasadny, gdyż zmierza w swej istocie do kwestionowania ustaleń faktycznych organu. Z treści uzasadnienia do tego zarzutu wynika, że organ nie dokonał analizy, z której wynikałoby jakie konkretne części poszczególnych projektowanych działek są wyłączone z możliwości zabudowy.
Posłużył się on zwrotem, iż "nie da się projektowanych działek zagospodarować zgodnie z funkcją przewidzianą w planie". Przepis § 21 ust. 1 określa zaś w sposób szczegółowy zasady zabudowy, do czego nie odniósł się organ, posługują się ogólnikowym zwrotem "nie da się zagospodarować zgodnie z planem", nie wyjaśniając stronie z jakich powodów uznał, iż projektowane działki nie będą mogły zostać zagospodarowane zgodnie z planem. Skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, iż postępowanie dowodowe przed organem było dotknięte brakami, gdyż obowiązkiem organu formułującego wniosek, iż "nie da się zagospodarować zgodnie z planem", było jego poparcie odpowiednimi ustaleniami faktycznymi w postaci wyników z obliczeń geometrycznych odnoszących się do każdej projektowanej działki.
Ponadto w ramach tego zarzutu kwestionowana jest możliwość projektowanego podziału i zabudowy projektowanych działek ze względu na treść § 18 ust. 2 miejscowego planu, który dopuszcza zbliżanie się obiektów budowlanych do osi linii energetycznych za zgodą zarządcy sieci (notabene kasator nie wyjaśnił na jakiej podstawie założył, iż właściciele projektowanych działek zgody takowe otrzymaliby). Niedopuszczalne było więc przyjęcie zdaniem kasatora, że w każdym przypadku strefa ograniczonej zabudowy dla linii 220 kW będzie wynosić 80 m, i tym samym utrzymywanie, że istniały ograniczenia zabudowy projektowanych działek z uwagi na tę strefę. Brak jest wątpliwości, iż zarzut naruszenia prawa materialnego w tym kształcie zmierza do zakwestionowania ustaleń faktycznych w sprawie, co czyni go nieskutecznym.
Wykładnia art. 93 ust. 2a p.p.s.a. w związku z § 9 ust. 6 m.p.z.p. dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Uwzględnia ona całokształt regulacji prawnych znajdujących zastosowanie przy dokonywaniu podziału. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podział nieruchomości jest możliwy, gdy jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu. Podział nieruchomości przeznaczonych na cele rolne lub leśne, powodujący wydzielenie działki mniejszej niż 0,3 ha jest dopuszczalny tylko i wyłącznie w przypadkach wskazanych w ustawie, tj. pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami lub gdy chodzi o wydzieleni działki pod drogę wewnętrzną. Powyższe ogólne reguły ustawowe podziału nieruchomości Sąd I instancji odniósł do planu miejscowego Gminy P. Plan ten w § 9 reguluje zasady i warunki podziału działek.
W ust. 6 tego paragrafu dopuszcza się możliwość wydzielenia z terenów rolnych bezpośrednio przylegających do terenów przeznaczonych pod zabudowę działek budowlanych o powierzchni pozwalającej na uzyskanie normatywnej wielkości działki budowlanej. Z treści tego przepisu wynika, że aby powierzchnię projektowanej działki budowlanej "uzupełnić" o teren rolny, to tereny rolne muszą bezpośrednio przylegać do terenów pod zabudowę i z terenu pod zabudowę nie można uzyskać normatywnej powierzchni wydzielonej działki budowlanej czyli minimum 7a, tak jak stanowi § 21 ust. 1 pkt 2a. Rozumowanie Sądu I instancji jest więc prawidłowe, że jeżeli istnieje możliwość wydzielenia z terenów przeznaczonych pod zabudowę normatywnej powierzchni nowej działki budowlanej - to powiększenie jej powierzchni ("niejako uzupełnienie") o tereny rolne ponad normatyw jest niedopuszczalne. Nie mógł tym samym zostać pozytywnie zaopiniowany projekt podziału sprowadzający się do wstępnego scalenia działek o zróżnicowanym przeznaczeniu, a następnie taki proponowany ich podział w wyniku którego działki na terenie zabudowy mieszkaniowej zostałyby podzielone w taki sposób, iż ich niewielkie fragmenty uzupełniono by działkami o przeznaczeniu rolniczym do powierzchni wymaganej przez plan miejscowy.
I tak działki A, B, C, znalazłyby się na terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolem A 108 MN w części, tzn. działka A -155m², działka B - 155m², a działka C - tylko 10m², zaś w pozostałym zakresie, czyli do powierzchni minimum 7a, tak jak stanowi § 21 ust. 1 pkt 2a, uzupełniono by je gruntami o przeznaczeniu rolnym. Prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), zgodnie z którą ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Stąd "uzupełnienie" projektowanej działki budowlanej o powierzchnię terenów rolnych jako wyjątek od zasady należy interpretować ściśle. Słusznie uznał Sąd I instancji, że zaproponowany w niniejszej sprawie projekt podziału wskazuje na to, że nowo wydzielone działki nie spełniają warunku z art. 93 ust. 2a u.g.n. Podział działek nr [..] (działek o przeznaczeniu rolnym) nastąpiłby tym samym niezgodnie z przepisami ustawy. Z tych względów brak jest podstaw do uznania powyższego zarzutu za uzasadniony.
Z powyższych względów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.