Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 574/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2022 r., I SA/Wa 2912/21 oddalił skargę E.W., P. W. i W. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z [...] marca 2000 r. E. W., P. W. i W. W. zwrócili się do Wojewody Małopolskiego o wydanie w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1945.10.51 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie ziemskie", decyzji stwierdzającej, że określone we wniosku parcele katastralne nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1944.4.17), dalej jako "dekret o reformie rolnej". Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] stwierdził, że parcele katastralne objęte dawnymi wykazami hipotecznymi Iwh [...] w. ks. tab. (dla dóbr Pl), [...] w. ks. tab. (dla dóbr P.), Iwh [...] w. ks. tab. (dla dóbr B.), Iwh [...] w. ks. tab. (dla dóbr B.) – podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawców, decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Małopolskiego. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2003 r., IV SA 3947-3949/02 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2001 r. i wskazał, że doszło w sprawie do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a orzekające w sprawie organy powinny mieć na uwadze art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane na tle tegoż przepisu.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] ponownie stwierdził, że wymienione enumeratywnie w sentencji tej decyzji parcele katastralne, objęte dawnymi wykazami hipotecznymi podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Małopolskiego, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2006 r., IV SA/Wa 1677/05 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2004 r., uznając, iż organy nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2003 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]: 1) stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy, położony w P., gm. B., oznaczony jako dawne parcele katastralne pb nr [...], pb nr [...] oraz pgr nr [...], objęte dawnym wykazem hipotecznym Iwh [...] w. ks. tab. (dla dóbr P.), w granicy odpowiadającej aktualnej działce ewidencyjnej nr [...] oraz parcela katastralna pb [...] – podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej;

2. umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do parcel katastralnych objętych dawnym wykazem hipotecznym: a) I. kat.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], pb [...], pb [...], pb [...], pb [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] cz., [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w gm. kat. P. oraz parcel katastralnych l. kat. [...]i [...], położonych w gm. kat. W.– objętych dawnym wykazem hipotecznym Iwh. tab. [...] dla dóbr P., b) I. kat.: pb [...], pb [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...] - objętych wykazem hipotecznym tab. Iwach [...] dla dóbr P., c) I. kat.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], pb [...], pb [...], pb [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - objętych dawnym wykazem hipotecznym Iwh tab. [...] dla dóbr B., d) I. kat.: pb [...], pb [...], pb [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], pb [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]- objętych dawnym wykazem hipotecznym Iwh tab. [...] dla dóbr B., e) I. kat: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – objętych dawnym wykazem hipotecznym Iwh 199 ks. gruntowej gm. kat. B. Od powyższej decyzji Wojewody Małopolskiego odwołanie wnieśli wnioskodawcy, w wyniku którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego w części, tj. w zakresie punktu 1) i stwierdził, że ww. zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej; - utrzymał w mocy decyzję ww. Wojewody Małopolskiego w zakresie punktu 2) dotyczącego umorzenia postępowania w stosunku do parceli katastralnych obejmujących tereny leśne, stanowiące część nieruchomości ziemskiej "P.", objętych dawnymi wykazami hipotecznymi: Iwh tab. [...] w. ks. tab. dla P., Iwh tab. [...] w. ks. tab. dla dóbr B. i Iwh tab. [...] w. ks. tab. dla B. oraz Iwh tab. [...] ks. gruntowej gm. kat. B. Skargi na powyższą decyzję (w zakresie tiretu pierwszego) wnieśli Starosta W. oraz J. O. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] – w ramach autokontroli: 1) uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., tj. w zakresie punktu 1);

2. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w części dotyczącej punktu 1) i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., IV SA/Wa 2202/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 października 2010 r. Zdaniem Sądu I instancji decyzja organu naruszyła art. 54 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 20 lipca 2011 r., IV SA/Wa 984/11 odrzucił skargę Starosty W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2012 r., I OSK 350/12 oddalił skargę kasacyjną Starosty W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r., IV SA/Wa 983/11 w przedmiocie umorzenia postępowania sądowego ze skargi J. O. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. E. W., P. W. i W. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji: 1) Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. w części, tj. w tirecie drugim, orzekającym o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., w części – w punkcie 2-gim, w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego w stosunku do parcel katastralnych obejmujących tereny leśne, stanowiące część nieruchomości ziemskiej (...);

2. decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. (w zakresie w jakim orzekała o umorzeniu postępowania w stosunku do parcel leśnych). Wnioskodawcy podnieśli, że naruszony został art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002.153.1271) oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na pominięciu oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2003 r., IV SA 3947-3949/02 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2006 r., IV SA/Wa 1677/05, gdzie – zdaniem wnioskodawców – zawarto wskazówkę, że organy administracji powinny orzec merytorycznie w zakresie parcel leśnych.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]: 1) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w części obejmującej tiret drugi, tj. w części utrzymującej w mocy punkt 2-gi decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], w zakresie parcel leśnych;

2. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w części punktu 2-giego, w zakresie parcel leśnych oznaczonych jako parcele katastralne I. kat.: [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – objętych dawnym wykazem hipotecznym Iwh tab. [...] dla dóbr P., parcel katastralnych I. kat.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] – objętych dawnym wykazem hipotecznym Iwh tab. [...] dla dóbr B., parcele katastralne I kat.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - objętych dawnym wykazem hipotecznym Iwh tab. [...] dla dóbr B., parcele katastralne I. kat.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - objętych dawnym wykazem hipotecznym Iwh [...] ks. gruntowej gm. kat. B. Od powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 czerwca 2021 r. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli E.W., P. W. i W. W. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r., wyjaśniając, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji, które jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., konieczne jest jedynie sprawdzenie jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego weryfikowaną decyzję, czy znajdowały oparcie we wskazanym materiale dowodowym, oraz czy wypełniały one przesłanki zastosowanego przepisu prawnego, a jeżeli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu. Dalej Minister wskazał, że wniosek wszczynający postępowanie nieważnościowe dotyczy części decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., w jakiej rozstrzygają kwestię związaną z nieruchomościami leśnymi wchodzącymi w skład dawnego majątku "P.", W takiej sytuacji konieczne jest zbadanie czy umorzenie tej części postępowania – dotyczącego oceny podpadania tego majątku pod przepisy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej – nastąpiło w sposób prawidłowy. Oceniając prawidłowość wymienionych decyzji Minister podkreślił, że sprawa była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 19 sierpnia 2003 r., IV SA 3947-3949/02) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 27 września 2006 r., IV SA/Wa 1677/05). Na mocy art. 153 p.p.s.a., organ jest więc związany oceną prawną sprawy zawartą w wymienionych wyrokach. Minister stwierdził, że zapadłe w sprawie wyroki przesądziły, że lasy wchodzące w skład nieruchomości ziemskiej "P." zostały przejęte na podstawie dekretu leśnego, a tym samym brak jest podstaw do prowadzenia w stosunku do tej części majątku postępowania administracyjnego na podstawie § 5 rozporządzenia ziemskiego. Tym samym organy zobowiązane były do umorzenia postępowania w tej części. Mając powyższe na względzie Minister stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 października 2021 r. wnieśli E. W., P. W.i W. W., zaskarżając decyzję w całości i wnosząc jej o uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 lipca 2022 r. stwierdził, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw, a trafne jest stanowisko organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. W., P. W. i W.W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002.153.1271 z zm.), dalej jako "p.w.p.p.s.a.", w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie (niezastosowanie) polegające na pominięciu oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2003 r., IV SA 3947-3949/02 przez nieuzasadnione oddalenie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą Minister utrzymał w mocy swoją decyzję umarzającą postępowanie w zakresie parcel katastralnych leśnych wymienionych we wniosku z dnia [...] maja 2017 r., a stanowiących własność M. W., przejętych na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu o reformie rolnej i oddalenie skargi mimo niewydania merytorycznej, zgodnej z żądaniem wniosku, decyzji z uwzględnieniem faktu, iż przedmiotowa nieruchomość nie miała rolnego charakteru (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015 r., I OSK 369/14; wyrok WSA z dnia 13 września 2016r., I SA/Wa 571/16);
2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. polegające na pominięciu oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2006 r., IV SA 1677/05 (winno być: IV SA/Wa 1677/05), w którym stwierdzono, że orzekający Sąd, a także organ administracyjny zgodnie z art. 99 p.w.p.p.s.a. był związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2003 r., co w konsekwencji powinno prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie do umorzenia postępowania w zakresie parcel katastralnych obejmujących leśne tereny stanowiące własność M. W., skoro parcele te nie miały rolnego charakteru, a wpisy własności Skarbu Państwa w księgach hipotecznych zostały dokonane na podstawie zaświadczeń wydanych przez Wojewódzki Urząd Ziemski w K. z dnia [...] listopada 1946 r., znak [...]; [...] oraz znak [...] (dowód: uchwały Sądu Okręgowego w Wadowicach z dnia 9 grudnia 1946 r. L.tab. [...], L.tab.[...], postanowienie Sądu Okręgowego w Wadowicach z dnia 18 stycznia 1947 r., znak [...]), (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015 r., I OSK 369/14, wyrok WSA z dnia 13 września 2016r., I SA/Wa 571/16);
3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. § 5 rozporządzenia ziemskiego i art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej i art. 16 § 1 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co było skutkiem uznania, iż dopuszczalne było umorzenie postępowania w sprawie oraz odmowa wydania merytorycznej decyzji pomimo faktu, iż parcele leśne poprzednika prawnego skarżących zostały przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, a nie, jak błędnie przyjął organ, na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa;
4. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji a oddalenie skargi z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, która nie została zrealizowana z uwagi na wybiórcze potraktowanie dowodów przez organ, zamiast wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez: a) błędną ocenę zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia 25 listopada 1946 r. znak [...], w sytuacji gdy ujawnienie w księgach wieczystych Skarbu Państwa jako właściciela majątku "P." nastąpiło na podstawie zaświadczeń wydanych przez Wojewódzki Urząd Ziemski w K. z dnia 25 listopada 1946 r. znak [...]; [...] oraz znak [...] (dowód uchwały Sądu Okręgowego w Wadowicach z dnia 9 grudnia 1946 r. L.tab. [...], L.tab.[...], postanowienie Sądu Okręgowego w Wadowicach z dnia 18 stycznia 1947 r. znak [...]), co niewątpliwie uszło uwadze zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji administracyjnej; b) błędną ocenę uchwały Sądu Okręgowego w Wadowicach z dnia 9 grudnia 1946 r. L.tab. [...], [...]; c) błędną ocenę zaświadczenia Sądu Rejonowego w Wadowicach z dnia 3 kwietnia 2003r., Ldzodp. [...].;

• z których to dokumentów wynika, iż wskazane w niniejszej skardze parcele leśne objęte były działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej i na tej podstawie zostały przejęte na własność Skarbu Państwa;

5. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która charakteryzowała się brakiem prawidłowego uzasadnienia, polegającym na odniesienia do wszystkich zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz do znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy następujących dokumentów tj.

1. zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemski w K. z dnia 25 listopada 1946 r. znak [...];
2. uchwały Sądu Okręgowego w Wadowicach z dnia 9 grudnia 1946 r. L.tab. 80/46, L.tab.[...],
3. zaświadczenia Sądu Rejonowego w Wadowicach z dnia 3 kwietnia 2003 r., Ldzodp. [...].,

• co miało ten wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji na skutek uchybienia powyższym przepisom oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2021 r. znak: [...], którą Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o nie podpadanie szeregu parcel pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, pomimo orzeczonych w sprawie dwóch korzystnych dla skarżących prawomocnych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyby natomiast Sąd I instancji zastosował prawidłowo prawo to zapadłoby zupełnie odmienne rozstrzygnięcie uwzględniające skargę;

2. prawa materialnego, a to:
3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej w związku z § 5 rozporządzenia ziemskiego przez niewłaściwe ich zastosowanie (niezastosowanie) i oddalenie skargi, pomimo iż skarżący mają bezpośredni i aktualny interes prawny do stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia, że parcele katastralne wymienione we wniosku z dnia [...] maja 2017 r., a stanowiące własność M. W., nie przeszły na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu o reformie rolnej i oddalenie skargi mimo nie wydania merytorycznej, zgodnej z żądaniem wniosku, decyzji z uwzględnieniem faktu, iż przedmiotowa nieruchomość nie miała rolnego charakteru, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2003 r., IV SA 3947-3949/02;
4. art. 145 § 1 pkt.

1. lit. a) p.p.s.a. w związku z art. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej przez jego niezastosowanie, pomimo że własność parcel leśnych objętych niniejszym postępowaniem przeszła na Skarb Państwa – aczkolwiek bezprawnie – na podstawie powołanej na wstępie normy, o czym świadczą dokumenty urzędowe jakie zostały zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy oraz opinia prawna i wskazania zawarte w wiążących organ wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2003 r., IV SA 3947-3949/02 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2006 r., IV SA/Wa 1677/05, (por. tak samo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2019 r., I OSK 463/17 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2016 r., I SA/Wa 571/16);
2. art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. w związku z art. 1 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U.1944.15.82), dalej jako "dekret o lasach", przez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, wbrew zebranym w sprawie dowodom, iż objęte niniejszą sprawą parcele leśne zostały przejęte na własność Skarbu Państwa na mocy powołanego przepisu.

Na podstawie ww. zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. pozostają w ścisłym związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego, a przedmiotem sprawy jest specyficzne zagadnienie powstałe na gruncie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, ocenę zasadności kasacji wypada przeprowadzić łącznie dla obu podstaw kasacyjnych.

Nie ulega wątpliwości, iż badana sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności przywołanych powyżej: decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia ziemskiego, w odniesieniu do części parcel katastralnych wskazanych we wniosku z dnia 17 marca 2000 r. o stwierdzenie niepodpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, tj. parcel stanowiących tereny leśne. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących tereny leśne ww. decyzje stały się ostateczne. W badanej sprawie mamy zatem do czynienia z weryfikacją w trybie stwierdzenia nieważności decyzji odnoszących się do określonego zakresu wniosku o stwierdzenia niepodpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Należy także zauważyć, iż niezależnie od przedmiotowej sprawy – odnoszącej się wyłącznie do lasów – w innym postępowaniu badana jest kwestia niepodpadania pod działanie ww. przepisu dekretu o reformie rolnej, innych niż leśne, gruntów należących do M. W., poprzednika prawnego skarżących, w tym zespołu pałacowo-parkowego.

Analiza zarzutów kasacyjnych prowadzi do wyraźnego wniosku, iż powodem domagania się stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w części w jakiej rozstrzygają o umorzeniu postępowania o niepodpadanie gruntów leśnych pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, jest rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynikające ze sprzeczność stanowiska organów zaprezentowanego w motywach powyższych decyzji z oceną prawną wyrażoną w dwóch prawomocnych wyrokach wydanych w niniejszej sprawie, tj. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2003 r., IV SA 3947-3949/02 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2006 r., IV SA/Wa 1677/05. Ocena ta – zdaniem skarżących – pozostawała dla organów wiążąca.

Odnosząc się do powyższej kwestii wypada zgodzić się ze skarżącymi, iż oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania będącymi wynikiem tej oceny, wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego w danej sprawie, związany jest zarówno organ jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę. Powyższe związanie oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i konieczność podporządkowania się temuż poglądowi (vide: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1/2). Zapatrywanie to aktualne pozostaje zarówno na gruncie art. 99 p.w.p.p.s.a., jak i art. 153 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., I FSK 293/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W takiej sytuacji, aby rozstrzygnąć o legalności umorzenia postępowania w zakresie wniosku o niepodpadanie lasów należących do M. W. pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, konieczne jest przybliżenie stanowiska wyrażonego w wyrokach, którymi organy administracji pozostawały związane. Do powyższej kwestii jako pierwszy odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2003 r., IV SA 3947-3949/02, a wyrażona wówczas ocena prawna wywarła zasadniczy wpływ na dalsze postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wówczas: "W tym aspekcie organ nie dokonał wnikliwej oceny co do składników rodzajowych – nieruchomości ziemskiej M.W. Dowodem dodatkowym jest fakt, iż przejęcie na cele reformy rolnej objął także nieruchomości leśne należące do majątku M.W, Wszystkie nieruchomości leśne, o ogólnym obszarze c/a 220 ha zostały wykazane w decyzji organu jako przechodzące na Skarb Państwa z mocy art. 2 ust. 1 lit. c dekretu o reformie rolnej. Już tylko z tych względów zaskarżona decyzja ostać się nie może, jako wydana z ewidentnym naruszeniem wskazanego przepisu art. 2 ust. 1 lit. c dekretu. Kwestie przejęcia niektórych lasów na rzecz Państwa uregulowane zostały odrębnym dekretem z 14 grudnia 1944 r. Jak też wynika z materiałów sprawy, w trybie tego dekretu stwierdzono protokołem z dnia 20.04.1945 r. przejęcie na Skarb Państwa 220 ha lasów. Organ administracji uprawniony do orzekania w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu zgodnie z art. 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. – jakie nieruchomości ziemskie (rolnicze) przeszły na cele reformy rolnej z mocy prawa nie był uprawniony do orzekania w odniesieniu do nieruchomości leśnych. Spory dotyczące takich gruntów leśnych mogą być obecnie rozstrzygane wyłącznie przed Sądem Powszechnym. Niezasadne jest w tym przedmiocie stanowisko skarżącego, iż organ nie rozpoznał samodzielnego wniosku dotyczącego parceli leśnych skoro nie należało to do jego kompetencji. Niezasadny jest też zarzut braku umorzenia postępowania w tej części. Skarga może dotyczyć wyłącznie istniejącego orzeczenia a nie braku rozstrzygnięcia." W kolejnym prawomocnym wyroku wydanym w tej sprawie, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2006 r., IV SA/Wa 1677/05 wskazano: "W związku z treścią art. 99 w/w ustawy rozpatrując niniejszą skargę Sąd był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2003 r. Stwierdzić należy, że organ – również będąc związany oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku – nie zastosował się do niej. Przede wszystkim nie uwzględnił wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nieruchomości leśne nie podlegają przejęciu na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. W zaskarżonej decyzji natomiast uznano, iż parcele oznaczone w wykazach hipotecznych (...) jako lasy podpadają pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r.".

Analiza powyższych motywów wyroków wyraźnie wskazuje, iż oba sądy przesądziły, iż parcele leśne M.W. należy traktować jako nieruchomości przejęte na rzecz Państwa na podstawie dekretu o lasach, a tym samym nie może być wobec nich prowadzone postępowanie administracyjne w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia ziemskiego o ich niepodpadanie pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej powyżej ocenie prawnej wyraźnie wskazał, iż spory dotyczące przejęcia przez Państwo gruntów leśnych, o takim areale jaki należał do M. W., mogą być obecnie rozstrzygane wyłącznie przez sąd powszechny, nie zaś przez organ administracji w trybie art. 5 rozporządzenia ziemskiego. Organ administracji nie ma bowiem w tym zakresie kompetencji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut braku umorzenia postępowania w tej części, uznając iż skarga może dotyczyć wyłącznie istniejącego orzeczenia a nie braku rozstrzygnięcia. Wypada przypomnieć, iż zaskarżona wówczas decyzja, uchylona ww. wyrokiem, wskazywała, iż wszystkie parcele przywołane we wniosku, w tym także parcele leśne, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. W takiej sytuacji należy uznać, iż w toku aktualnie kontrolowanego postępowania organ i Sąd I instancji trafnie wskazały, że w powyższych wyrokach przesądzono, że parcele leśne należy traktować jako nieruchomości przejęte na rzecz Państwa na podstawie dekretu o lasach, a tym samym nie może być wobec nich prowadzone postępowanie administracyjne w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia ziemskiego o ich niepodpadanie pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.

W takiej sytuacji wypada skonstatować, iż zarzuty kasacyjne naruszenia art. 99 p.w.p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. nie są oparte na okolicznościach odpowiadających prawdzie. Ocena prawna wyrażona w przywołanych powyżej motywach wyroków jest zgoła odmienna od tej kreowanej w skardze kasacyjnej. Ocenę tę należycie zrozumiały organy administracji, umarzając w odniesieniu do parceli leśnych postępowanie prowadzone w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia ziemskiego. W tym zakresie zarówno decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. jak i decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. odpowiadają ocenie prawnej wyrażonej w przywołanych powyżej wyrokach, nie naruszając art. 99 p.w.p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. Bezzasadne jest w takiej sytuacji upatrywanie naruszenia tych przepisów w sposób rażący, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ugruntowane jest bowiem zapatrywanie, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tegoż przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Kluczowa w tym zestawieniu przesłanka to oczywistość naruszenia prawa, która polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skoro z przytoczonych powyżej uwag wyrażnie wynika, iż ocena prawa wyrażona w wyrokach sądów administracyjnych została należycie zastosowana w decyzjach objętych postępowaniem nadzorczych i nie ma podstaw do uznania nawet "zwykłego" naruszenia prawa w tym zakresie, to tym bardziej nie można dopatrzeć się naruszenia kwalifikowanego, jakim jest rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Za nietrafne wypada w takiej sytuacji uznać zarzuty naruszenia art. 99 p.w.p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacji wypada uznać, iż zostały one wadliwie skonstruowane, nieadekwatnie po postępowania, w którym zostały podniesione. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, § 5 rozporządzenia ziemskiego, a także art. 1 dekretu o lasach, wskazują wyłącznie, iż autor kasacji postrzega naruszenie tych przepisów jako "zwykłe" naruszenie prawa, podczas gdy relewantne w postępowaniu nieważnościowym może być wyłącznie naruszenie kwalifikowane, wyraźnie wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, zarzuty kasacyjne sformułowane w pkt 3, 4, 5, postrzegane przez autora skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów postępowania, a także zarzuty w pkt 6.

7. i 8, przywoływane jako naruszenie prawa materialnego, przez brak wskazania w podstawach kasacji, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa wskutek umorzenia postępowania o niepodpadanie pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej gruntów stanowiących parcele leśne, oznacza, że skarga kasacyjna nie formułuje w powyższym zakresie zarzutów istotnych dla oceny legalności decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym. Tak sformułowane zarzuty nie mogą zatem stanowić wzorca kontrolnego dla oceny zaskarżonego wyroku.

W tej sytuacji nie można także potwierdzić trafności zarzutów naruszenia przepisów wynikowych na gruncie postępowania sądowego, tj. art. 145 § 1 pkt.

1. lit. a) i c) p.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.