Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując art.54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a", decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w pkt 1 oraz uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w części dotyczącej pkt. 1 i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia [...] marca 2000 r. E. W., P. W. oraz W. W. zwrócili się do Wojewody [...] o wydanie w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), decyzji stwierdzającej, że określone we wniosku parcele katastralne nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.
Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r. stwierdził, iż parcele katastralne objęte dawnymi wykazami hipotecznymi Iwh [...] ks. tab. dla dóbr P., Iwh [...] ks. tab. dla dóbr P., Iwh [...] ks. tab. dla dóbr B., Iwh [...] ks. tab. dla dóbr B. podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Od powyższej decyzji wnioskodawcy złożyli odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].
Na powyższą decyzję organu odwoławczego wnioskodawcy złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2003 r. sygn. akt IV SA 3947-3949/02 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz decyzję organu I instancji.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. ponownie orzekł że parcele katastralne objęte dawnymi wykazami hipotecznymi, wchodzące w skład majątku M. W., podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując złożone przez wnioskodawców odwołanie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1677/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda [...] pomimo poczynienia pewnych ustaleń w przedmiocie istnienia związku funkcjonalnego między zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałą częścią nieruchomości należących do M. W., nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 19 sierpnia 2003 r. sygn. akt IV SA 3947-3949/02, a w szczególności nie uwzględnił wskazówek NSA dotyczących nieskuteczności przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w stosunku do nieruchomości leśnych, które były przejmowane na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu o przejęciu niektórych lasów.
Wojewoda [...] decyzją dnia [...] grudnia 2008 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. W., P. W. oraz W. W. orzekł w pkt. 1, że zespół pałacowo-parkowy położony w P., gm. B., oznaczony jako dawne parcele katastralne pb nr [...], pb nr [...] i pgr nr [...], objęte dawnym wykazem hipotecznym łwh [...] księgi tabularnej dla dóbr P., w granicy odpowiadającej aktualnej działce ewidencyjnej nr [...] oraz parcela katastralna pb [...], podpadały pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w pkt. 2 umorzył natomiast postępowanie administracyjne w stosunku do parceli leśnych objętych dawnym wykazem hipotecznym:
Iwh [...] ks. tab. dla dóbr P.;
Iwh [...] ks. tab. dla dóbr P.;
Iwh [...] ks. tab. dla dóbr B.;
Iwh [...] ks. tab. dla dóbr B.;
Iwh [...] ks. gruntowej gm.kat. [...].
Od powyższej decyzji Wojewody [...] E. W., P. W. oraz W. W. złożyli odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił pkt 1 decyzji Wojewody [...] i stwierdził, że ww. zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto decyzją tą organ utrzymał w mocy pkt 2 decyzji Wojewody [...] dotyczący parceli leśnych.
Skargi na powyższą decyzję wnieśli Starosta W. oraz J. O. Skarżący zakwestionowali zaskarżoną decyzję w pkt. 1, tj. w zakresie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w części stwierdzającej, że znajdujący się w P. zespół pałacowo-parkowy, podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. O przeprowadzeniu reformy rolnej i stwierdzenia, że ww, zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. i w tym też zakresie wnieśli o jej uchylenie. Skarżący J. O. wniósł w konsekwencji powyższego ponadto alternatywnie o:
- - wydanie orzeczenia, na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonej decyzji, poprzez stwierdzenie, że znajdujący się w P. zespół pałacowo-parkowy, aktualnie mieszczący się w granicach działki ewidencyjnej nr [...] podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej,
- - umorzenie postępowania w kwestionowanym zakresie jako bezprzedmiotowego,
- - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Po zapoznaniu się z treścią skarg Minister, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2010 r., uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w pkt 1 oraz uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w części dotyczącej pkt. 1 i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przy wydawaniu decyzji wziął pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt. P 107/08, z którego wynika, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej utracił moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), a tym samym zakończył się także okres, w którym przeprowadzana była reforma rolna. W aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 kpc. Skoro Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając kwestie zgodności § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim na mocy tego przepisu orzekanie w przedmiocie podlegania nieruchomości ziemskich działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o reformie rolnej zostało przekazane do kompetencji organu administracji publicznej, postanowił o umorzeniu postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie, to tym samym organy administracji państwowej nie mogą uznawać przepisu § 5 rozporządzenia Ministra za obowiązujący i go stosować. Wydanie zaś decyzji administracyjnej w oparciu o ten przepis skutkowałoby, zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wydaniem decyzji bez podstawy prawnej i stanowiłoby o jej nieważności.
Skargę na powyższą decyzję Ministra wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. W. P. W. i W. W. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez przyjęcie, w oparciu o postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08, że postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania,
- - § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne uznanie, że dekret ten przestał obowiązywać w roku 1958, a tym samym zakończył się okres, w którym przeprowadzana była reforma rolna,
- - art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na pominięciu oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2003 r. sygn. akt IV SA 3947-3949/02,
- - art. 153 P.p.s.a. polegające na pominięciu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1677/05.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego stanowiska.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 10 lutego 2011 r. pełnomocnik uczestnika postępowania J. O. wniósł o skierowanie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego pytania o zbadanie zgodności art.269 §1 p.p.s.a. z Konstytucją R.P., ewentualnie o zbadanie zgodności z Konstytucją R.P. rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać - co istotne dla rozpatrywanej sprawy - że w myśl przepisu art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
Działając w graniach tak zakreślonej kognicji Sąd z urzędu stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, co spowodowane jest koniecznością zastosowania przy orzekaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c przywołanej wyżej ustawy. W konsekwencji niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, należy uznać ją za zasadną.
Przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia uwzględnienia wymaga przede wszystkim, że zostało ono podjęte na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.
Stosownie do postanowień wskazanego przepisu organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono do sądu administracyjnego, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Przepis ten stanowi odstępstwo od sformułowanej w art.110 kpa zasady związania organu administracji wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Tryb autokontroli uruchamiany jest więc wraz z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Umożliwia on organowi administracji weryfikację wydanego rozstrzygnięcia bez potrzeby angażowania sądu administracyjnego, co służy ekonomii rozstrzygania spraw administracyjnych. Przesłanką zastosowania powyższego, wyjątkowego trybu jest uwzględnienie skargi w całości. Należy podzielić pogląd WSA w Krakowie wyrażony w wyroku z dnia 10.07.2008 r. II SA/Kr 421/08 (LEX nr 499889), zgodnie z którym przesłanka ta oznacza uznanie przez organ za uzasadnionych zarówno zarzutów, wniosków, jak i wskazanej w skardze argumentacji. Jeżeli organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę do rozpoznania sądowi.
Art. 54 § 3 P.p.s.a nie określa, jakie uprawnienia do orzekania posiada organ w odniesieniu do własnej, zaskarżonej decyzji. Stanowi on tylko, że organ ten może "w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości". Ze względu na taką redakcję powyższego przepisu możliwe są różne jego interpretacje. Zdaniem T. Wosia (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis, wyd. 2 Warszawa 2008, kom. do art. 54 ustawy) decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że organ "uwzględnia skargę", lecz powinna ponadto rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji.
Należy przyjąć, że rozstrzygnięcie takie może zawierać: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o istocie sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji).
Zdecydowanego podkreślenia wymaga natomiast to, że fundamentalnym rygorem formalnym, warunkującym dopuszczalność zastosowania przez organ administracji instytucji autokontroli jest uwzględnienie w tym trybie skargi w całości.
Sąd w całości podziela zatem pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 5.
02. 2008 r. I OSK 581/07 (LEX nr 355665), zgodnie z którym: "Oceniając w trybie autokontroli wydany poprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 P.p.s.a., gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje zarówno za uzasadnione zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Tylko Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś wydając akt na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. winien podzielić zarzuty skargi i zadośćuczynić żądaniom skarżącego w całości.
W świetle powyżej poczynionych uwag stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie spełnia warunków wynikających z powołanego powyżej przepisu.
Z treści skarg J. O. i Starosty W., skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r., których wniesienie uruchomiło tryb przewidziany w art. 54 § 3 p.p.s.a., wynika w sposób oczywisty, że strony domagały się uchylenia tylko zaskarżonej decyzji w części pkt.1. Nie kwestionowały natomiast decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2008 r., w tym jej pkt. 1, w którym stwierdzono, że zespół pałacowo-parkowy, położony w P., gm. B., oznaczony jako dawne parcele katastralne pb nr [...], pb nr [...] oraz pgr nr [...], objęte dawnym wykazem hipotecznym Iwh [...]księgi tabularnej (dla dóbr P.), w granicy odpowiadającej aktualnej działce ewidencyjnej nr [...] oraz parcela katastralna pb [...] - podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Tymczasem organ odwoławczy oprócz pkt. 1 własnej decyzji uchylił również pkt. 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. i umorzył postępowanie. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ wyszedł poza granice żądania sformułowanego w skargach a tym samym nie uwzględnił skargi w całości a tylko w inny sposób formalnie zakończył postępowanie. Tymczasem jak wskazano wyżej art. 54 § 3 p.p.s.a. nie upoważnia organu do wydania takiego rozstrzygnięcia.
W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.54 § 3 p.p.s.a., a zatem naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.
Z racji istotnych wad procesowych zaskarżonej decyzji, które Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności, rozważanie zasadności wystąpienia przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi w kwestiach wskazanych we wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania, mających znaczenie dla oceny meritum sprawy, uznać należy za przedwczesne.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.