Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 581/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 726/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 61, art. 104 ust. 3, art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) orzekł o zobowiązaniu H. S. do zwrotu należności w kwocie 11.400,86 zł za pobyt ojca - J. S. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. za okres od [...] marca 2009 r. do [...] sierpnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych przez nią zastępczo kwot za pobyt osoby w DPS, jeżeli z obowiązku tego nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a ww. ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. S. powyższej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. polegające na pominięciu, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, tj. art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, podczas gdy brak było podstaw do umieszczenia J. S. w DPS, z uwagi na nie spełnienie przesłanek określonych w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym decyzja o określeniu obowiązku poniesienia opłaty przez skarżącego była niezasadna.
2. naruszenie art. 9 i 10 k.p.a., polegające na pominięciu skarżącego jako strony postępowania dotyczącego umieszczenia J. S. w DPS i braku doręczenia decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie której J. S. został umieszczony w DPS. W wyniku naruszenia ww. przepisów skarżący został pozbawiony prawa wniesienia odwołania od powyższej decyzji i tym samym możliwości zakwestionowania zasadności umieszczenia J. S. w DPS, co organy w całości pomijają.
3. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez rażące zawyżenie kosztów pobytu J. S. w Domu Pomocy Społecznej.
4. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na pominięciu przez organy obu instancji, że równolegle z niniejszym postępowaniem toczy się postępowanie dotyczące ubezwłasnowolnienia J. S. przed sądem powszechnym co ma istotny wpływ na treść niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. została oparta między innymi na decyzji dotyczącej skierowania J. S. do DPS, podczas gdy nie posiadał on wówczas pełnej zdolności do czynności prawnej i pełnej świadomości swoich czynności, o czym świadczy wydane przez Sąd Okręgowy w R. postanowienie o ubezwłasnowolnieniu częściowym w sprawie [...]. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego jest zatem zagadnieniem wstępnym o jakim mowa wart. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
5. naruszenie art. 61 w zw. z art. 59 ustawy o pomocy społecznej polegające na pominięciu przez organy administracji, że H. S. został obciążony kosztami pobytu J. S. w DPS, podczas gdy czynność prawna J. S. polegająca na wystąpieniu do DPS z wnioskiem o przyznanie miejsca, a następnie wydanie przez organ decyzji o skierowaniu zainteresowanego do DPS są dotknięte nieważnością z uwagi na brak pełnej zdolności do czynności prawnych J. S., który jest ubezwłasnowolniony częściowo. Należy podnieść, iż w chwili wszczęcia niniejszego postępowania zdolność do czynności prawnych J. S. była wątpliwa, jednak organ pominął w całości wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego. Nadto o braku pełnej świadomości oraz zdolności do czynności prawnych J. S., zarówno w chwili wydania postanowienia przez sąd powszechny o ubezwłasnowolnieniu, jak i w chwili ubiegania się o uzyskanie miejsca w DPS świadczą jego zeznania w sprawie [...] toczącej się przed Sądem Okręgowym w R.. J. S. nie miał bowiem pełnej świadomości o skutkach ekonomicznych dla siebie i swoich bliskich, czym organ naruszył również art. 7 k.p.a., powinien bowiem załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast dokonana przez J. S. czynność prawna jest nieważna w świetle przepisów Kodeksu cywilnego, w świetle zaś przepisów k.p.a. nie mógł być stroną postępowania.
6. naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. - polegające na nie respektowaniu zasady prawdy materialnej, braku pełnego ustalenia stanu faktycznego i oparciu się wyłącznie na decyzji organu I i II instancji oraz wyroku WSA nie dokonując własnej oceny ustalonego stanu faktycznego, braku odniesienia do przedmiotowych decyzji i nie dokonaniu własnej oceny, w szczególności w kwestii zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku opłaty w związku z pobytem ojca w DPS, a także zasadności przydziału J. S. miejsca w DPS, w szczególności, iż został pozbawiony prawa czynnego udziału w tym postępowania, z uwagi na niedoręczenie decyzji. Ponadto brak pełnego wyjaśnienia okoliczności uzasadniających żądanie przez Gminę Miasta R. zwrotu przedmiotowej opłaty od skarżącego i wydania zaskarżonej decyzji. Organ nie ustosunkował się nawet do zgromadzonych w sprawie dowodów, składanych wniosków i twierdzeń, a także nie ocenił stanowiska skarżącego kwestionującego zasadność nałożonego obowiązku zwrotu.
7. naruszenie art. 107 §1 i 3 k.p.a. wobec braku uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Organ przytoczył ogólnie stan faktyczny niniejszej sprawy, nie odnosząc się w ogóle do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących braku zasadności obciążenia skarżącego kosztami pobytu, a także zasadności umieszczenia J. S. w DPS. Ponownie również organ nie odniósł się do faktu, że skarżącemu nie została doręczona decyzja orzekająca umieszczenie ojca w DPS, czym został pominięty jako strona postępowania. Wobec powyższego uniemożliwione zostało mu kwestionowanie zasadności takiej decyzji, co organ skutecznie pomija. Organ pomija również i nie uzasadnia w treści zaskarżonej decyzji kwestii świadomości i zdolności do czynności prawnych J. S., co jest podstawą do unieważnienia zarówno niniejszego postępowania, jak i postępowania dotyczącego ustalenia odpłatności za pobyt w DPS.
8. naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz poprzez naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zaniedbanie obowiązków i wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazano, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Z zawartej w tej ustawie regulacji dotyczącej umieszczania osób w domach pomocy społecznej i odpłatności za ich pobyt wynika, że organ gminy właściwej dla osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, wydaje decyzję o skierowaniu do odpowiedniego domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). Następnie organ gminy właściwy dla placówki opiekuńczej wydaje decyzję o umieszczeniu w niej. Kolejną decyzją związaną z pobytem w domu pomocy społecznej jest decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt. W myśl art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
2. małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

• przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Przepis ten określa więc enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w określonej w nim kolejności.

W myśl art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej.

Obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-2 powoływanej ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu odpłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust.

1. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony.

W przypadku nie wywiązywania się osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a ustawy o pomocy społecznej z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, gminie zaś przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 96 ww. ustawy, obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń, małżonku, zstępnych przed wstępnymi takiej osoby. Z kolei art. 104 ust. 1 i 3 powoływanej ustawy określa, iż wysokość należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opłat określonych przepisami ustawy, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich mieszkańca domu pomocy społecznej jest zatem niewywiązywanie się przez nich z obowiązków określonych, czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Poprzedzona bowiem została wydaniem decyzji o skierowaniu ojca skarżącego do DPS, decyzją o umieszczeniu go w DPS, następnie decyzją ustalającą opłaty za jego pobyt w DPS. Za bezzasadne Sąd uznał twierdzenie skarżącego, iż istotnym dla zobowiązania danej osoby do realizacji zobowiązania jest ważne i skuteczne zawarcie umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Również argumenty dotyczące częściowego ubezwłasnowolnienia ojca skarżącego nie mogą zatem odnieść skutku. Trafnie organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie zobowiązanie skarżącego do zwrotu kosztów poniesionych przez Gminę Miasta R. za pobyt jego ojca w DPS. Istotnym w niniejszej sprawie jest, że kwestia skierowania J. S. do DPS, a także ustalenia odpłatności za jego pobyt w tym domu była już przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego zarówno przed organami obu instancji, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnych, jak i przed tutejszym Sądem, który to uznał, że ww. decyzje są zgodne z prawem.

Jednocześnie Sąd podniósł, iż argumenty i zarzuty podnoszone przez skarżącego mogą mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (tj. o odstąpienie od żądania zwrotu opłat, umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty). Natomiast nie mają one znaczenia w odniesieniu do decyzji o zobowiązaniu do zwrotu opłat wydanej na podstawie art. 104 ust. 1-3 ww. ustawy, która jest przedmiotem skargi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł H. S. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt. c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normę art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., polegające na braku uwzględnienia wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania dotyczącego ustalenia odpłatności za pobyt J. S. w DPS i wydanie zaskarżonego wyroku oraz decyzji przez organ I i II instancji pomimo toczącego się postępowania o ubezwłasnowolnienie J. S. przed Sądem Okręgowym w R.,
2. art. 145 § 1 pkt.c p.p.s.a. polegające na pominięciu przez organy administracji, a także niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w R. w przedmiocie orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu J. S. nie pozostaje bez wpływu na wydanie zaskarżonych decyzji administracyjnych oraz wyroku WSA, w szczególności, iż rozstrzygnięcie Sądu powszechnego ma wpływ na ocenę zdolności procesowej J. S. jako strony decyzji administracyjnej dotyczącej skierowana do DPS z dnia [...] grudnia 2007 r., a także w przedmiocie nieważności dokonanych przez niego czynności prawnych dotyczących uzyskania miejsca w DPS i tym samym obciążenie członków rodziny kosztami swojego utrzymania. W szczególności, iż w dniu [...] maja 2013 r. Sąd Okręgowy w R. I Wydział Cywilny w sprawie o sygnaturze akt [...] wydał postanowienie, w którym orzekł o ubezwłasnowolnieniu częściowym J. S., z. powodu choroby psychicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął również przy tym art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, który stanowi, iż " Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie wskazanych także inne osoby",
3. art. 145 § 1 pkt. c p.p.s.a. polegające na pominięciu przez WSA, że rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w przedmiocie ubezwłasnowolnienia J. S., może mieć wpływ na ustalenie ważności wydanej decyzji przez organ w przedmiocie skierowania J. S. DPS, a następnie oparcie się na powyższej decyzji przez organ I instancji - tj. MOPS w R. i obciążenie H. S. kosztami pobytu J. S. w DPS na podstawie art. 59 w związku z art. 60 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r.. W związku z faktem, iż obecnie Sąd orzekł w przedmiocie ubezwłasnowolnienia częściowego J. S., należy uznać, iż w chwili wydania decyzji w przedmiocie skierowana do DPS z dnia 19 grudnia 2007 nie posiadał zdolności sądowej (art. 30 § 1 i § 2 k.p.a.) - decyzja ta winna być zatem podstawą do stwierdzenia nieważności. Powyższe wskazuje również, iż postępowanie niniejsze powinno być zawieszone z uwagi na związek przyczynowy i ustalenia prawne mające znaczenie dla postępowania administracyjnego. Nie można bowiem opierać decyzji administracyjnej, na decyzji która została wydana z naruszeniem prawa. Wobec faktu, iż J. S. nie posiada zdolności procesowej, a podjęte przez niego czynności nie zostały potwierdzone przez uprawnionego przedstawiciela bądź kuratora, są nieważne, w szczególne, iż dokonywane przez niego czynności są zgodnie z art. 17 Kodeksu Cywilnego wymagają zgody przedstawiciela,
4. art. 104 k.p.a. w zw. z art. 104 ust.3 i art. 61 ustawy o pomocy społecznej, przez wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja, na której oparł się organ I instancji zasługiwała na uchylenie, w szczególności z powodu naruszenia z art. 59 w zw. z art. 54 ustawy o pomocy społecznej - polegające na błędnym przyjęciu, że istniały podstawy do przydzielenia J. S. miejsca w domu opieki społecznej i następnie bezpodstawne zobowiązanie H. S. do poniesienia opłaty za pobyt ojca J. S. w Domu Pomocy Społecznej [...]w R.,
5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku właściwego i jasnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd w zupełności pomija wpływ zagadnienia wstępnego tj. kwestii ubezwłasnowolnienia J. S. przez Sąd, jako okoliczności mającej istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,
6. art. 145 § 1 pkt. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do oceny ważności umowy zawartej przez J. S. z Domem Opieki Społecznej w R., oraz podejmowanych przez niego samodzielnie wówczas czynności prawnych w tym celu - z punktu widzenia braku pełnej zdolności do czynności prawnych, która już w czasie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia odpłatności za pobyt J. S. w DPS w R. była wątpliwa, w szczególności z uwagi na wiek J. S. oraz jego dolegliwości na podłożu psychicznym, podczas gdy jest to okoliczność mająca wpływ na treść rozstrzygnięcia. J. S. podejmując czynności mające na celu uzyskanie miejsca w DPS w R. nie miał pełnej świadomości o skutkach ekonomicznych dla siebie i swoich bliskich takiego umieszczenia, na co wskazują jego zeznania w sprawie [...] toczącej się przed SO w R., gdzie czytamy: "Kiedy po raz drugi składałem podanie do DPS-u nie powiedziano mi jaka będzie opłata". Potwierdzeniem powyższego jest postanowienie SO w R. orzekające o ubezwłasnowolnieniu częściowym J. S.. Dokonana przez niego czynność prawna jest zatem nieważna a wyrok Sądu WSA,
7. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez rażące zawyżenie kosztów pobytu J. S. w Domu Pomocy Społecznej,
8. naruszenie art. 61 w zw. z art. 59 ustawy o pomocy społecznej polegające na pominięciu przez organy administracji, że H. S. został obciążony kosztami pobytu J. S. DPS w R., podczas gdy czynność prawna J. S. polegająca na wystąpieniu do DPS z wnioskiem o przyznanie miejsca, a następnie wydanie przez organ decyzji o skierowaniu zainteresowanego do DPS są dotknięte nieważnością z uwagi na brak pełnej zdolności do czynności prawnych J. S., który jest ubezwłasnowolniony częściowo. Należy podnieść, iż w chwili wszczęcia niniejszego postępowania zdolność do czynności prawnych J. S. była wątpliwa, jednak organ pominął w całości wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego. Nadto o braku pełnej świadomości oraz zdolności do czynności prawnych J. S. zarówno w chwili wydania postanowienia przez sąd powszechny o ubezwłasnowolnieniu, jak i w chwili ubiegania się o uzyskanie miejsca w DPS świadczą jego zeznania w sprawie [...] toczącej się przed Sądem Okręgowym w R., gdzie czytamy: "Kiedy po raz drugi składałem podanie do DPS-u nie powiedziano mi jaka będzie opłata". Z pewnością nie został również poinformowany, iż koszty utrzymania w DPS przewyższają jego dochody, i kosztami utrzymania będą obciążeni najbliżsi członkowie rodziny. Należy zatem stwierdzić, że J. S. nie miał pełnej świadomości o skutkach ekonomicznych dla siebie i swoich bliskich, czym organ naruszył również art. 7 k.p.a.. Powinien bowiem załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast dokonana przez J. S. czynność prawna jest nieważna w świetle przepisów Kodeksu Cywilnego, w świetle zaś przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł być stroną postępowania. Nadto zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. "Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej",
9. naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. - polegające na nie respektowaniu zasady prawdy materialnej, braku pełnego ustalenia stanu faktycznego i oparciu się wyłącznie na decyzji organu I i II instancji oraz wyroku WSA nie dokonując własnej oceny ustalonego stanu faktycznego, braku odniesienia do przedmiotowych decyzji i nie dokonaniu własnej oceny, w szczególności w kwestii zasadności nałożenia na H. S. obowiązku opłaty w związku z pobytem ojca - J. S. w domu opieki społecznej, a także zasadności przydziału J. S. miejsca w DPS, w szczególności, iż został pozbawiony prawa czynnego udziału w tym postępowania, z uwagi na niedoręczenie decyzji. Ponadto brak pełnego wyjaśnienia okoliczności uzasadniających żądanie przez Gminę Miasta R. zwrotu przedmiotowej opłaty od odwołującego i wydanie zaskarżonej decyzji. Organ nie ustosunkował się nawet do zgromadzonych w sprawie dowodów, składanych wniosków i twierdzeń, a także nie ocenił stanowiska H. S. kwestionującego zasadność nałożonego obowiązku zwrotu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że w sprawie dotyczącej zobowiązania tego samego skarżącego do zwrotu opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej za inny okres Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1913/13 skargę kasacyjną H. S. oddalił. Poglądy prawne które legły u podstaw powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w orzekającym w niniejszej sprawie składzie co do zasady podziela.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia przepisów postępowania, przy czym należy zwrócić uwagę, że w istocie niektóre z przytoczonych w niej przepisów należą do prawa materialnego.

Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do jednej kwestii, a mianowicie dotyczą niedostrzeżenia przez sąd I instancji związku pomiędzy rozpoznawaną sprawą i stanem zdrowia psychicznego J. S., skutkującego jego częściowym ubezwłasnowolnieniem. Zarzuty te, zmierzające do zakwestionowania ważności i skuteczności decyzji o skierowaniu J. S. do domu pomocy społecznej są całkowicie nietrafne.

Postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. o częściowym ubezwłasnowolnieniu H. S. stało się skuteczne i wiążące z dniem jego prawomocności. Dopiero więc z tą chwilą J. S. stał się osobą częściowo ubezwłasnowolnioną, czyli osobą o ograniczonej zdolności do czynności prawnych (art. 15 k.c.), nawet gdy przedtem jego stan zdrowia uzasadniałby takie rozstrzygnięcie. Decyzja o umieszczeniu J. S. w domu pomocy społecznej została wydana w dniu [...] grudnia 2007r., a zatem na kilka lat przed uprawomocnieniem się postanowienia o jego częściowym ubezwłasnowolnieniu. Nie sposób zarzucać w niniejszym postępowaniu wadliwości orzeczeń zapadłych przed częściowym ubezwłasnowolnieniem J. S. z uwagi wyłącznie na jego stan zdrowia. W czasie gdy wystąpił o skierowanie go do domu pomocy społecznej korzystał wszak z pełnej zdolności do czynności prawnych. Częściowe ubezwłasnowolnienie nie ma żadnego wpływu na zdziałane przez daną osobę uprzednio czynności, w tym złożenie wniosku o umieszczenie w DPS. Wskazać należy ponadto, że podważeniu ostatecznych decyzji administracyjnych służą nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, takie jak: stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania.

Co więcej wskazać należy, że wiadomo sądowi z urzędu, że postępowanie z wniosku skarżącego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o umieszczeniu J. S. w DPS zakończyło się prawomocną decyzją odmowną (wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 237/13). Zatem zapadła uprzednio decyzja w przedmiocie skierowania i umieszczenia w DPS J. S. pozostaje w obrocie i w sprawie dotyczącej obciążenia skarżącego opłatami za ten pobyt zarówno organy administracji, jak i sąd I instancji nie mogły odmówić jej mocy wiążącej.

Z tych względów nie sposób podzielić zarzutów co do zaniechania zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozpoznania wniosku o ubezwłasnowolnienie J. S.. Rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu o ubezwłasnowolnienie J. S. nie miało bowiem charakteru prejudycjalnego w stosunku do niniejszego postępowania, gdyż nie mogło wpłynąć w żadnej mierze na jego wynik. Kwestia ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest bowiem uzależniona od zdolności do czynności prawnych osoby przebywającej w takim domu. Nie doszło więc do uchybienia przepisowi art.97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono sądowi I instancji naruszenie art. 61 oraz 59 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), nie zwracając uwagi na to, że powołane artykuły składają się z wielu jednostek redakcyjnych niższego rzędu (ustępów i punktów), z których każdy reguluje odrębne zagadnienie prawne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji strony i samodzielnie domniemywać, złamanie jakiego dokładnie przepisu zamierzała ona zarzucić Sądowi I instancji. Zatem w przypadku przepisów o złożonej strukturze wewnętrznej, skarżący kasacyjnie sam musi sprecyzować swój zarzut i wskazać konkretną jednostkę redakcyjną określonej normy jaka, jego zdaniem, została złamana przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Wynikający z ustawy obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego służyć ma właśnie umożliwieniu uczynienia zadość temu obowiązkowi, wymagającemu wiedzy i umiejętności profesjonalnych. Skoro zatem w powołanym zakresie skarga kasacyjna nie precyzuje należycie podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do objętych nią zarzutów.

Podniesiony w ramach podstaw kasacyjnych art. 104 § 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że wysokość należności, o których mowa w ust. 1 (m.in. z tytułu opłat określonych przepisami ustawy) podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Zarzut jego naruszenia w połączeniu z powołanym art. 104 k.p.a. mógłby ewentualnie prowadzić do wykazywania ewentualnej nieprawidłowości formy orzeczenia kontrolowanego przez sąd I instancji, a z całą pewnością nie do kwestionowania jego treści.

Sąd I instancji umotywował swe rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a, obszernie prezentując stan faktyczny i prawny sprawy oraz argumenty, jakie legły u jego podstaw, toteż nie można skutecznie czynić mu zarzutu z jego naruszenia. W zaskarżonym wyroku wskazano także słusznie, że "argumenty dotyczące częściowego ubezwłasnowolnienia ojca skarżącego nie mogą odnieść skutku". Zatem zarzut, jakoby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosiło się do tej kwestii, podnoszonej w skardze nie jest trafny.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały słusznie uznane przez sąd I instancji za wystarczająco wyjaśnione i rozważone.

W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art.184 p.p.s.a.