Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r., II SA/Lu 392/19 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. wywłaszczona została nieruchomość położona w [...], w rejonie obecnej ul. [...], o łącznej powierzchni [...] ha, składająca się z działek nr [...] i nr [...], stanowiąca w dacie wywłaszczenia własność A.C. Wywłaszczenia dokonano z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego i ul. [...] przy ul. [...], za odszkodowaniem w wysokości [...] zł. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.). Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. spadkobierczynie poprzedniej właścicielki wystąpiły do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości w części wchodzącej obecnie w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...] i [...] i [...] oraz wyznaczył do prowadzenia tej sprawy Starostę [...].
W toku postępowania przed Starostą uprawniony geodeta sporządził dokumentację geodezyjno-prawną wywłaszczonej nieruchomości. Według rozliczenia powierzchni oraz mapy gruntów projektowanego zwrotu nieruchomości wywłaszczona nieruchomość w części wchodzącej w obszar działki nr [...] oznaczona została jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, w części wchodzącej w obszar działki nr [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (projektowana działka nr [...]) i nr [...] o powierzchni [...] ha, natomiast w części wchodzącej w obszar działki nr [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W dniu [...] listopada 2013 r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których stwierdzono, że teren oznaczony w dokumentacji nr [...] (projektowana działka nr [...]) zajęty jest w części pod chodnik z kostki, znajduje się na nim ponadto koszony trawnik, siedem drzew oraz latarnia.
Teren oznaczony nr [...] stanowi fragment asfaltowej drogi dojazdowej do terenu Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...]. Teren oznaczony nr [...] stanowi trawnik przy ogrodzeniu Parafii i garaży. Natomiast teren oznaczony nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym ww. Parafii. Starosta [...] w dniu [...] listopada 2013 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której Gmina [...] sprzeciwiła się zwrotowi nieruchomości z uwagi na stan ich zagospodarowania, a do akt załączyła kserokopię ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. o ustaleniu na działce nr [...] warunków zabudowy dla inwestycji w postaci ogrodzonego placu zabaw, co ma stanowić kolejny etap rozbudowy infrastruktury osiedla mieszkaniowego wpisujący się w realizację celu wywłaszczenia. W oparciu o przekazane przez Wydział Planowania Urzędu Miasta [...] kopie fragmentu archiwalnego rysunku planu "[...]", zatwierdzonego uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r., oraz kopie fragmentów tekstu tego planu, organ I instancji ustalił, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze: [...] o powierzchni [...] ha przeznaczonym pod plac w ośrodku usług dla przemysłu i wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych: na zachód do rejonu [...] i na południe do wnętrza osiedla; [...] Uop o powierzchni [...] ha przeznaczonym pod przedszkole na [...] miejsc.
W toku postępowania wnioskodawcy ograniczyli wniosek do żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej: nr [...] o powierzchni [...] ha (projektowana działka nr [...]), nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. W następstwie tego uprawniony geodeta wykonał nową dokumentację ("Wersja 2"), w której teren wnioskowany do zwrotu oznaczony został numerami: [...] jako projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha w areale działki ewidencyjnej nr [...]; [...] jako projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha w areale działki ewidencyjnej nr [...]; [...] jako projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha w areale działki nr [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...], oznaczonej jako projektowane działki nr: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, wchodzących w działki nr [...] i [...], na rzecz K.S., T.M. – w udziałach po 1/3 części, Z.C. i A.C. – w udziałach po 1/6 części.
Wobec rezygnacji z dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w dalszej części organ umorzył postępowanie w tym zakresie. Ponadto zobowiązał wnioskodawców do zwrotu, stosownie do wielkości przypadających im udziałów w nieruchomości, kwoty [...] zł tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Od decyzji Starosty [...] odwołanie wniosła Gmina [...] zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowane działki nr [...], [...] i nr [...] oraz rozliczeń z nim związanych i odmówił zwrotu przedmiotowych działek. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] złożyła T.M., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając powyższą skargę uznał ją za zasadną wskazując, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe wykazało, że na wnioskowanym do zwrotu gruncie nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, bowiem na terenie tym nie powstał ośrodek usług dla przemysłu ani nie powstało przedszkole.
Nie można zatem uznać, iż przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana w całości pod elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Sąd podkreślił, że przyjęcie takiego stanowiska byłoby sprzeczne z dyrektywą ścisłego wykładania celu wywłaszczenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest bowiem stanowisko, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia, określonego ogólnie w decyzji wywłaszczeniowej, możliwe jest w oparciu o archiwalne materiały planistyczne. Przy tym wskazał, że na podstawie znajdujących się w aktach kopii fragmentu archiwalnego rysunku planu "[...]", zatwierdzonego uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r. oraz kopii fragmentów tekstu tego planu, wynika, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze przeznaczonym pod plac w ośrodku usług dla przemysłu i wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych: na [...] od rejonu [...] i na południe do wnętrza osiedla oraz pod przedszkole na [...] miejsc.
W ocenie Sądu, skoro nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z dokumentami planistycznymi to nie jest dopuszczalne uznanie, że istniejąca na gruncie "infrastruktura osiedla mieszkaniowego" stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia. Sąd wskazał, że potwierdzeniem powyższego, jak również tymczasowego i prowizorycznego charakteru zagospodarowania terenu, jest zamiar przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] na budowę ogrodzonego placu zabaw, wyposażonego w urządzenia do zabawy, ławki, kosze oraz skwery, uzewnętrzniony przez wydanie dnia [...] października 2013 r. decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla tejże inwestycji. Sąd podkreślił, że takie działania podjęte kilkadziesiąt lat po dokonaniu wywłaszczenia nie mogą świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, nawet gdyby były z nim zgodne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Lublin. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., I OSK 1150/16 oddalił skargę kasacyjną Gminy [...]. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że wprawdzie inwestycja jaką była budowa osiedla mieszkaniowego miała charakter złożony i była realizowana etapami, także przy zmianach wykorzystania poszczególnych części, co jednak nie zwalnia z konieczności udzielenia odpowiedzi, jakie zagospodarowanie było zgodne z planowanym celem publicznymi, czy po zmianach można przyjąć, że zagospodarowanie pozostaje w zgodzie z planowanym zamierzeniem. Konieczność tak szczegółowych ustaleń jest w przypadku obiektów rozległych i wielozadaniowych szczególnie pożądana, albowiem umożliwia ewentualną ocenę zbędności dla celu wywłaszczenia. Wywłaszczenie bowiem nie może służyć uzyskiwaniu rezerwy gruntu dla zamierzeń odległych w czasie i niepewnych.
W kontekście niniejszej sprawy przyjęto, że stwierdzenie zagospodarowania terenu pod chodnik z kostki, fragment asfaltowej drogi dojazdowej, trawnik, kilka drzew i elementy oświetlenia, nie może z istoty swej świadczyć o tym, że został on wykorzystany dla realizacji wywłaszczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nie poczyniły koniecznych ustaleń, celem wykazania, by tak ukształtowana funkcja spornego terenu identyfikowała się z koncepcją zagospodarowania związanego z celem wywłaszczenia. Zatem w sprawie konieczne było odniesienie tego zagospodarowania do całego, planowanego zamierzenia inwestycyjnego i jego realizacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem, że wadliwe było w tym względzie sięganie do postanowień planu miasta [...], które statuowały cele wywłaszczenia, dopuszczone na tym obszarze.
Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ odwoławczy zlecił Staroście [...] uzupełnienie materiału dowodowego o obowiązujące w dacie wywłaszczenia i obejmujące przedmiotową nieruchomość (poza ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, miejscowym planem szczegółowym), inne dokumenty planistyczne dotyczące wywłaszczonej nieruchomości np. koncepcji zagospodarowania osiedla oraz dokumentacji fotograficznej z różnych okresów zagospodarowania wnioskowanego do zwrotu terenu. W ramach uzupełniania materiału dowodowego sprawy Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. poinformował, że nie posiada w zasobach zatwierdzonych plansz graficznych przedstawiających zagospodarowanie przedmiotowych działek.
Jednocześnie stwierdził, że plan realizacyjny osiedla [...] został zatwierdzony w dniu [...] lipca 1974 r. (znak sprawy [...]), jednakże Wydział nie posiada dokumentacji związanej z wydaniem tej decyzji. W dniu [...] listopada 1974 r. zatwierdzono aneks do ww. planu realizacyjnego (znak sprawy [...]). W posiadanej przez Wydział dokumentacji sprawy związanej z zatwierdzeniem aneksu do planu realizacyjnego osiedla [...] brak jest plansz graficznych. W załączeniu przekazano jedynie skan decyzji z dnia [...] listopada 1974 r. zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego osiedla [...]. Z kolei Główny Geodeta Kraju przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. przekazał fotogrametryczne zdjęcia lotnicze spornego terenu z lat: 1973, 1980, 1997, 1998, 2003, 2009, 2012.
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] stwierdził, że z przeprowadzonego postępowania wynika, iż znaczna powierzchnia przedmiotowej nieruchomości, tj. projektowane działki nr: [...], nr [...] i nr [...], nie została zagospodarowana zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania terenu obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod plac w ośrodku usług dla przemysłu i wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych: na zachód do rejonu [...] i na południe do wnętrza osiedla, symbol: "[...] " oraz pod przedszkole na [...] miejsc, symbol: "[...] ". Na spornym terenie nie zrealizowano ani przedszkola, ani też ośrodka usług dla przemysłu. Teren projektowanej działki nr [...] zajęty jest w części pod chodnik z kotki, koszony trawnik z siedmioma drzewami i latarnią. Teren projektowanej działki nr [...] stanowi fragment drogi asfaltowej dojazdowej do terenu Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...], zaś teren projektowanej działki nr [...] stanowi trawnik przy ogrodzeniu Parafii i garaży.
Organ stwierdził, że zagospodarowanie w taki sposób nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Gminy [...] organ odwoławczy stwierdził, że są one niezasadne, bowiem na tym terenie nie wybudowano planowanego przedszkola, ani ośrodka usług, a obecne zagospodarowanie terenu, powstałe w sposób dowolny i przypadkowy, nie może świadczyć o realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Również zamiar przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...], w skład której wchodzi projektowana działka nr [...] na budowę ogrodzonego placu zabaw, wyposażonego w urządzenia do zabawy, ławki, kosze oraz skwery, uzewnętrzniony przez wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji, nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, bowiem zamiar ten został podjęty kilkadziesiąt lat po dokonania wywłaszczenia, ponadto nie jest on zgodny z celem wywłaszczenia.
Ostatecznie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej dawniej nr [...] i nr [...], w części wchodzącej w skład działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...], nr [...] i nr [...] (obręb [...], arkusz mapy [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając naruszenie:
- I. prawa materialnego, tj.
- - art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo iż powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem nabycia,
- - art. 140 ust. 4 u.g.n. przez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znacznie zaniżenie należnego Gminie [...] odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem Gminy [...],
- II. przepisów postępowania, tj.
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie, stanowiących podstawę wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i uznania, iż na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu wywłaszczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w części orzekającej zwrot projektowanych działek nr [...], nr [...] i nr 95/18. Strona skarżąca wniosła ponadto o dopuszczenie dowodu z dokumentu – mapy zasadniczej terenu przedmiotowych nieruchomości, na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia poprzez wykonanie infrastruktury podziemnej w postaci sieci elektroenergetycznej oraz gazowej na potrzeby osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem wywłaszczenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie, była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz Naczelny Sąd Administracyjny i z tego względu kontrola sądowa w niniejszej sprawie uwzględnia związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i w art. 170 p.p.s.a., co oznacza, że zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku sądu i mają obowiązek zastosowania tego poglądu w pełnym zakresie. Ocena prawna sądu traci moc wiążącą jedynie w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
Sąd I instancji podkreślił, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest przesłanek do odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2018 r., I OSK 1150/16. W wyroku tym uznano natomiast, że w stanie faktycznym sprawy przyjąć należało, iż stwierdzone zagospodarowanie terenu pod chodnik z kostki, fragment asfaltowej drogi dojazdowej, trawnik, kilka drzew, elementy oświetlenia, nie mogą z istoty swej świadczyć o tym, że teren został wykorzystany dla realizacji celu wywłaszczenia. Naczelny Sad Administracyjny wskazał jednocześnie, że organy nie poczyniły koniecznych ustaleń celem wykazania, że tak ukształtowana funkcja spornego terenu identyfikuje się z koncepcją zagospodarowania związanego z celem wywłaszczenia. Podkreślono, że koniecznym zatem jest szczegółowe ustalenie, jakie zagospodarowanie było zgodne z planowanym celem publicznym oraz czy po zmianach można przyjąć, że zagospodarowanie pozostaje w zgodzie z planowanym zamierzeniem.
W konkluzji wskazano, że konieczne w sprawie pozostało odniesienie tego zagospodarowania do całego, planowanego zamierzenia inwestycyjnego i jego realizacji. Sąd I instancji podkreślił, że w takiej sytuacji organ zobowiązany był przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do uzupełnienia materiału dowodowego o obowiązujące w dacie wywłaszczenia i obejmujące przedmiotową nieruchomość inne dokumenty planistyczne dotyczące wywłaszczonej nieruchomości np. koncepcji zagospodarowania osiedla oraz dokumentacji fotograficznej z różnych okresów zagospodarowania wnioskowanego do zwrotu terenu.
Odnosząc się do zakresu uzupełnionych ustaleń i sposobu ich oceny przez organ odwoławczy Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty skargi tyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podkreślając, iż organ uzupełnił materiał dowody o zdjęcia fotogrametryczne z lat 1974 – 2012, a także decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji oraz aneksu do planu realizacyjnego ogólnego os. [...].
Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, iż podstawę wywłaszczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co oznacza, że w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).
Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny określonej powyższym przepisem przesłanki zbędności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości na cel jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa na mocy powołanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. W tym zakresie wskazał, że z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że zgodnie z planem zagospodarowania terenu obowiązującym w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod plac w ośrodku usług dla przemysłu i wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych: na zachód do rejonu [...] i na południe do wnętrza osiedla, symbol: "[...] " oraz pod przedszkole na [...] miejsc, symbol: "[...] ". Znaczna powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości tj. projektowane działki nr [...], nr [...] i nr [...], nie została zagospodarowana zgodnie z ustaleniami powyższego planu. Nie zrealizowano bowiem na tym terenie ani przedszkola, ani też ośrodka usług dla przemysłu.
Teren projektowanej działki nr [...] zajęty jest w części pod chodnik z kotki, koszony trawnik z siedmioma drzewami i latarnią. Z kolei teren projektowanej działki nr [...] stanowi fragment drogi asfaltowej dojazdowej do terenu Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...], zaś teren projektowanej działki nr [...] stanowi trawnik przy ogrodzeniu ww. Parafii i garaży. Uzupełniony materiał fotogrametryczny z lat 1974 – 2012 również potwierdza brak zagospodarowania przedmiotowego terenu, zgodne z celem wywłaszczenia. Stan nieruchomości bowiem nie ulegał zmianom w zasadzie od 1997 r. W tym stanie sprawy Sąd I instancji w pełni podzielił ustalenia i wnioski organu, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom.
Jednocześnie dokonując analizy akt sprawy Sąd ten potwierdził, że organ wykonał zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzupełniając materiał dowodowy, na podstawie którego wydał rozstrzygnięcie. Z tych względów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 w związku z art. 153 i art. 170 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wywiodła Gmina [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
- 1. prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n przez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo iż powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego w postaci trawnika, drzew, latarni, chodnika i asfaltowej drogi dojazdowej, którego budowa była celem wywłaszczenia;
- 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie był związany oceną prawną w zakresie realizacji celu wywłaszczenia, mimo że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2018 r. wskazał, że ocena prawna w tym zakresie będzie mogła zostać dokonana po uzupełnieniu materiału dowodowego;
- 3. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania przez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia,
- 4. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi Gminy [...], a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Rozważania tyczące oceny zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, przy czym nie wskazano formy tegoż naruszenia oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżony wyrok został wydany po uprzedniej ocenie okoliczności sprawy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2015 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2018 r. Jakkolwiek zasadnicze tezy oceny sprawy zaprezentowane w powyższych wyrokach są komplementarne, w obu wyrokach wskazano bowiem, iż nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a to z uwagi na to, że na przedmiotowym terenie nie powstał plac w ośrodku usług dla przemysłu i wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych, a nadto nie powstało przedszkole na 120 miejsc, zaś stwierdzone zagospodarowanie terenu pod chodnik z kostki, fragment asfaltowej drogi dojazdowej, trawnik, kilka drzew, elementy oświetlenia, nie może z istoty swej świadczyć o tym, że wywłaszczona nieruchomość w powyższym zakresie została wykorzystana dla realizacji celu wywłaszczenia, to Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dodatkowo, że w toku dotychczasowego postępowania nie poczyniono ustaleń dla wykazania, czy ukształtowana funkcja spornego terenu identyfikowała się z koncepcją zagospodarowania, związanego z celem wywłaszczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tym zakresie, iż w sprawie konieczne było odniesienie tego zagospodarowania do całego planowanego zamierzenia inwestycyjnego i jego realizacji. Brak takiego odniesienia powoduje, że zagospodarowanie terenu może się jawić jako przypadkowe i – mimo że służy szeroko pojętym celom publicznym – nie sposób identyfikować go z planowanym celem wywłaszczenia.
Odnosząc powyższą ocenę okoliczności sprawy do wyników działań organów podjętych w toku ponownego rozpoznania sprawy należy wyraźnie wskazać, iż uzupełniające postępowanie dowodowe nie przyniosło ustaleń, z których możliwe byłoby wyprowadzenie wniosku o takim ukształtowaniu funkcji spornego terenu, która identyfikowałaby się z koncepcją zagospodarowania terenu przewidzianą dla jego wywłaszczenia. Odnosząc się do powyższej kwestii należy dostrzec, iż jakkolwiek wywłaszczenia dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego i ul. [...] przy ul. [...] w [...], to nie budzi wątpliwości, iż poza owym ogólnym celem wywłaszczenia, w toku postępowania wyjaśniającego ustalono także cel szczegółowy, którym pozostawała budowa ośrodka usług dla przemysłu i wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych, oraz budowa przedszkola na [...] miejsc. Ustalenia powyższe wynikają jasno ze zgromadzonych dowodów, a powoływanie się w skardze kasacyjnej na nieczytelność zgromadzonej dokumentacji w zakresie określenia lokalizacji szczegółowej, nie znajduje oparcia w stopniu czytelności owych dokumentów.
Rezygnacja z realizacji owych celów szczegółowych, przy jednoczesnym przesądzeniu w toku dotychczasowego postępowania, że stwierdzone aktualnie zagospodarowanie terenu w postaci: chodnika z kostki, fragmentu asfaltowej drogi dojazdowej, trawnika, kilku drzew i elementów oświetlenia, nie stanowi wykorzystania nieruchomości dla realizacji wywłaszczenia, nie pozwala identyfikować zastanego sposobu zagospodarowania terenu z koncepcją jego zagospodarowania przewidzianą dla jego wywłaszczenia. Przeczy temu zarówno sam sposób aktualnego zagospodarowania terenu, jak i przypadkowość jego powstania.
Należy także dostrzec, iż pomimo szeroko zakrojonych poszukiwań materiałów źródłowych, postępowanie wyjaśniające nie dostarczyło informacji o okolicznościach, które pozwalałyby łączyć aktualny sposób zagospodarowania z rezygnacją z pierwotnych celów wywłaszczenia z uwagi na uwzględnienie nowych, ważkich potrzeb. Ocena powyższych okoliczności dokonana przez Sąd I instancji jest trafna. Brak jest zatem w okolicznościach badanej sprawy takich, które pozwoliłyby identyfikować aktualny sposób zagospodarowania terenu z koncepcją zagospodarowania przewidzianą dla jego wywłaszczenia. Powyższe nie tylko stanowi wypełnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2018 r., ale także stanowi przejaw zgromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy wypełniającego dyrektywy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie jest zatem trafnie podniesiony zarzut naruszenia powyższych przepisów, ale także art. 153 p.p.s.a.
Trafnie autor kasacji wskazuje, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy czasu, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, to budowa obiektów wchodzących w skład takiej złożonej infrastruktury, stanowi jedynie element owej inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które należy traktować jako swego rodzaju mikroorganizm urbanizacyjny rządzący się szczególnymi zasadami, które w szczególności uwzględniają zmieniające się potrzeby mieszkańców osiedla. Z tego względu w orzecznictwie przyjmuje się, iż nie można – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (vide: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 2768/12; wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 850/13; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy dostrzec, iż ogólny cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego i cel szczegółowy w postaci budowy żłobka pozostają względem siebie komplementarne. Tego rodzaju komplementarnej relacji nie ma natomiast w odniesieniu do celu szczegółowego w postaci budowy ośrodka usług dla przemysłu i wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych. Jakkolwiek – co do zasady – w obu tych sytuacjach możliwa jest modyfikacja szczegółowego celu dokonanego wywłaszczenia z uwagi na potrzebę realizacji zmieniających się potrzeb mieszkańców osiedla, to jednak dopuszczalność takiej modyfikacji winna wynikać ze zmieniających się potrzeb mieszkańców osiedla i stanowić przejaw zorganizowanej, celowej działalności, nie zaś być wynikiem przypadkowych okoliczności, będących następstwem upływającego czasu. Ma to szczególne znaczenie w wypadku terenów zielonych, które podobnie jak chociażby ciągi komunikacyjne i tereny rekreacji składają się na infrastrukturę całego osiedla.
Nie każda tego rodzaju infrastruktura znajdująca się na terenie osiedla mieszkaniowego stanowi dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia. Przyjęcie terenów zielonych znajdujących się na trenie osiedla mieszkaniowego – jeżeli ich realizacja nie była celem wywłaszczenia – może stanowić realizację takiego celu o tyle, o ile stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021 r., uwagi do art. 136; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r., I OSK 789/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego rodzaju skutków działalności właściciela na nieruchomości, której zwrot orzeczono zaskarżoną decyzją, nie udało się ustalić w toku prowadzonego postępowania. Na przedmiotowym terenie znajduje się bowiem przypadkowo rosnąca zieleń, ciągi komunikacyjne nie mają związku z funkcjonowaniem obiektów osiedla mieszkaniowego, a sam teren orzeczonego zwrotu znajduje się na obrzeżach osiedla.
W takiej sytuacji trafnie w toku postępowania zwracano uwagę, iż dopiero decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r., a zatem wydana już po złożeniu wniosku o zwrot przedmiotowych nieruchomości, ustalająca warunki zabudowy dla ogrodzonego placu zabaw, stanowiła przejaw woli właściciela dokonania zorganizowanych form przekształceń wywłaszczonego terenu. Prawidłowo w tych okolicznościach uznano, iż rezygnacja na przedmiotowym terenie z realizacji celu dokonanego wywłaszczenia nie prowadziła do prawnie dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia, a tym samym cel wywłaszczenia nie został na tym terenie zrealizowany. Powyższa teza wynika jednoznacznie w materiału dowodowego sprawy, który pozyskany został w toku kilkuletniego postępowania i wypełnia dyrektywy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie podważając dokonane ustalenia nie przedstawiła natomiast dowodów zaprzeczających dokonanym ustaleniom.
Nie budzi także uwag krytycznych ocena zgromadzonych dowodów z punktu widzenia treści art. 80 k.p.a. Zarzuty kasacyjne formułowane na gruncie powyższych przepisów nie mogą być zatem uznane za skutecznie podniesione.
Ponadto powodem do zarzucania wadliwie dokonanych ustaleń w zakresie niezrealizowania celu wywłaszczenia nie mogą być kwestie związane z istnieniem na przedmiotowym terenie podziemnej infrastruktury technicznej służącej do funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż realizacja tej infrastruktury nie była celem dokonanego wywłaszczenia, zaś w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż posadowienie na gruncie podziemnej infrastruktury, samo w sobie nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia z 30 lipca 2009 r., I OSK 1088/08; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2009 r., I OSK 128/09; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., I OSK 1172/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podziemna infrastruktura osiedla znajdująca się w granicach nieruchomości nie stanowi przeszkody do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Samo istnienie na nieruchomości takiej infrastruktury nie uniemożliwia korzystania z niej byłemu właścicielowi, a co najwyżej może ograniczać jej pełne zagospodarowanie w przyszłości. Dostęp do infrastruktury technicznej może być natomiast zapewniony poprzez ustanowienie ograniczonych praw rzeczowych np. służebności gruntowej, a ewentualne usytuowanie na terenie działki jakiejkolwiek budowli będzie wymagało uzyskania stosownego pozwolenia organów, dzięki czemu i tak zachowana zostanie kontrola nad dostępnością do znajdującej się tam infrastruktury podziemnej (vide: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., I OSK 1429/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie jest także trafnie podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, iż będące podstawą kasacji naruszenie prawa materialnego może przybrać wyłącznie postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Autor badanej skargi nie wskazał w jakiej formie – w jego ocenie – nastąpiło zarzucane naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Analiza powyższego zarzutu wskazuje, iż autor kasacji naruszenia powyższych przepisów dopatruje się w nieuwzględnieniu przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy tego, iż na terenie objętym żądaniem zwrotu "powstały (...) elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego w postaci trawnika, drzew, latarni, chodnika i asfaltowej drogi dojazdowej, którego budowa była celem wywłaszczenia". Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezależnie jednak od tego należy dostrzec, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w przywoływanym już wyroku z dnia 22 marca 2018 r. jednoznacznie ocenił, iż "stwierdzone zagospodarowanie terenu pod chodnik z kostki, fragment asfaltowej drogi dojazdowej, trawnik, kilka drzew, elementy oświetlenia nie może z istoty swej świadczyć o tym, że został on wykorzystany dla realizacji wywłaszczenia". Związanie powyższą oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) nie tylko oznacza, iż ww. elementy infrastruktury nie mogą świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, ale także uniemożliwia weryfikację powyższej kwestii w toku aktualnie prowadzonego postępowania. Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
W konsekwencji nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przepisu wynikowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., skoro autor kasacji powiązał go z zarzutem naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Z kolei przepis art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., który w ramach tego zarzutu także został uznany za naruszony, jako przepis ustrojowy, został przywołany w zarzutach kasacyjnych nieadekwatnie do okoliczności sprawy. Regulacja ta stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja, określając podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne może zostać naruszona jedynie wtedy gdy sąd administracyjny oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 1998/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów odwołujących się do tego rodzaju sytuacji.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.