Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 40/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi K. W. (dalej również: Skarżąca) na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej również: Prezydent) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 145/14 w punkcie pierwszym wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości trzech tysięcy złotych. W punkcie drugim Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie trzecim Sąd I instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie. W punkcie czwartym Sąd I instancji zasądził od Prezydenta na rzecz Skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżąca wniosła do Sądu I instancji skargę na niewykonanie przez Prezydenta wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 145/14, mocą którego Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że mimo upływu terminu do wydania decyzji, skierowanych do organu wezwań do wykonania wyroku oraz wymierzenia już raz przez Sąd grzywny w związku z jego niewykonaniem, organ nadal pozostaje w bezczynności.
Wobec powyższego Skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 49 315,90 zł; przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 24 657,00 zł na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżąca zauważyła, że grzywna pełni funkcję represyjną, zaś suma pieniężna ma pełnić funkcję kompensacyjną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zauważył, że w dniu 8 listopada 2019 r. podjął czynności w sprawie, bowiem wystąpił do Centralnego Archiwum Wojskowego z prośbą o przesłanie zdjęć lotniczych z 1958 r. obejmujących przedmiotową nieruchomość, celem ustalenia daty utraty jej posiadania przez byłego właściciela oraz zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie, w granicach jakich działek ewidencyjnych znajduje się dawna nieruchomość hipoteczna, określenie strefy planu miejscowego z 1931 r. oraz objęcie decyzjami lokalizacyjnymi.
Jednocześnie poinformował Skarżącą o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia sprawy. W dniu 8 listopada 2019 r. organ uzyskał jednak informację o zgonie jednej ze stron postępowania, wobec czego postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] postępowanie to zawieszono do czasu ustalenia następców prawnych zmarłego.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 40/20 Sąd I instancji w punkcie pierwszym wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości trzech tysięcy złotych. W punkcie drugim Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie trzecim Sąd I instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie. W punkcie czwartym Sąd I instancji zasądził od Prezydenta na rzecz Skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 145/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały Prezydentowi w dniu 5 listopada 2014 r. Termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął zatem w dniu 5 stycznia 2015 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi grzywny, tj. do 28 sierpnia 2020 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem.
Sąd I instancji wskazał przy tym, że z analizy akt administracyjnych wynika, że w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo Skarżącej z 29 listopada 2019 r., którym wezwano Prezydenta do wykonania wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 145/14. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie Prezydentowi grzywny.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że stosownie natomiast do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 25 czerwca 2014 r., okoliczność, że jest to już druga skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17 Naczelny Sąd Administracyjny wymierzył organowi grzywnę w wysokości 10 000 zł i przyznał Skarżącej i T. F. od Prezydenta sumę pieniężną w wysokości po 10 000 zł) oraz fakt, że organ nadal nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 3000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie ww. wyroku.
Sąd I instancji wskazał przy tym, że ustalając wysokość powyższej grzywny wziął pod uwagę okoliczność, że akta administracyjne niniejszej sprawy wraz z uprzednio wydanym wyrokiem w przedmiocie wymierzenia grzywny zwrócono do Urzędu [...] dopiero w dniu 11 lipca 2018 r., zaś w dniu 8 listopada 2019 r. pełnomocnik Skarżącej poinformowała organ o śmierci jednej ze stron postępowania, co skutkowało jego zawieszeniem postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Stosownie zaś do treści art. 103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.) zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji dopiero po podjęciu niniejszego postępowania będzie możliwe wydanie decyzji w sprawie.
Rozpoznając sprawę, Sąd I instancji zaznaczył, że stwierdza jednocześnie, stosownie do treści art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechać) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu I instancji, zastrzeżenia w niniejszej sprawie budzi przede wszystkim fakt, że od otrzymania 11 lipca 2018 r. akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku o wymierzeniu organowi pierwszej grzywny, Prezydent przez ponad rok nie podejmował żadnych czynności. Dopiero w dniu 8 listopada 2019 r. wystąpił do Centralnego Archiwum Wojskowego z prośbą o przesłanie zdjęć lotniczych z 1958 r. obejmujących przedmiotową nieruchomość, celem ustalenia daty utraty jej posiadania przez byłego właściciela; zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie, w granicach jakich działek ewidencyjnych znajduje się dawna nieruchomość hipoteczna, określenie strefy planu miejscowego z 1931 r. oraz objęcie decyzjami lokalizacyjnymi; poinformował skarżącą o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że Prezydent prowadził postępowanie administracyjne opieszale, mimo że termin do wydania decyzji określony wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 145/14 upłynął ponad 5 lat temu.
Za niezasadny Sąd I instancji uznał natomiast wniosek o przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej stosownie do art. 154 § 7 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że w skardze w żaden sposób nie wykazano, jaką szkodę w związku z bezczynnością organu poniosła Skarżąca.
Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że poprzednio wydanym wyrokiem z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17 Naczelny Sąd Administracyjny przyznał już Skarżącej i T. F. od organu sumę pieniężną w wysokości po 10 000 zł, a zatem zrekompensowano jej brak działań organu. Z kolei w chwili obecnej nie można zarzucić organowi zwłoki w wydaniu decyzji, bowiem postępowanie administracyjne zostało zawieszone postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, złożony wniosek należało uznać za bezzasadny. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1, § 2 i § 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyniosła Skarżąca, zaskarżając wyrok w części tj. co do pkt 1 wyroku ponad kwotę trzech tysięcy złotych oraz pkt 3 wyroku i wniosła na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. o jego zmianę odpowiednio: co do pkt 1 wyroku poprzez wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości 49.315,90 zł oraz co do pkt 3 wyroku poprzez przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 24.657,00 zł oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ n a wynik sprawy tj.
- - art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci wymierzenia Prezydentowi grzywny w wysokości trzech tysięcy złotych i uznaniu, że wymierzona grzywna we wzmiankowanej wysokości jest adekwatną sankcją, podczas gdy wysokość grzywny powinna być na tyle odpowiednia, aby nie tylko skłonić organ do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale zawiera również powinna stanowić element represyjny będący sankcję za ignorowanie przez organ orzeczeń sądowych, wymierzona przez Sąd grzywna nie stanowi kwoty na tyle istotnej, aby organ znacząco odczuł uciążliwość jej wymierzenia,
- - 154 § 7 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nie przyznania od Prezydenta na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 i uznanie, że w skardze w żaden sposób nie wykazano, jaką szkodę w związku z bezczynnością organu poniosła Skarżąca, a w poprzednio wydanym orzeczeniu z 11 maja 2018 r. zrekompensowano Skarżącej brak działań organu, podczas gdy przyznanie Skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej powinno mieć zawsze wymiar dolegliwości finansowej dla organu, stanowić skuteczny środek przymusu, stanowić represję za naruszenie przez organ powagi wymiaru sprawiedliwości, w niniejszym przypadku organ nie dokonał do dnia poinformowania go o śmierci jednego z wnioskodawców przez pełnomocnika żadnej czynności od wydania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2018 r., co wskazuje n a przyjęcie przez organ postawy "kompletnego lekceważenia stron" oraz wyroków sądów administracyjnych, przyznanie sumy pieniężnej stanowi bowiem środek dyscyplinujący oraz prewencyjny - przywołując uzasadnienie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie (sygn. akt I OSK 2230/17) "przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma uświadomić skarżącemu, ze nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jak ich od doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i ze obejmuje skarżącego swoją ochroną", pominięcie przez Sąd istotnych funkcji tegoż środka poprzez skoncentrowanie uwagi Sądu w uzasadnieniu orzeczenia jedynie na funkcji nie tyle kompensacyjnej, co odszkodowawczej i na tej podstawie uznanie wniosku za bezzasadny stanowi nieuprawnione zawężenie funkcji tegoż, środka i naruszenie wzmiankowanego przepisu poprzez jego błędne zastosowanie oraz wskazuje na błędne zastosowanie przez Sąd przywołanego przepisu poprzez uznanie, iż przesłanką koniczną do przyznania przez Sąd skarżącej sumy pieniężnej z tegoż artykułu jest wystąpienie i udowodnienie w postępowaniu poniesionej przez Skarżącą szkody, o której mowa w art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a.
Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na jednej podstawie określonej w art. 174 p.p.s.a. a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, w ramach których zarzucono naruszenie art. art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci wymierzenia Prezydentowi grzywny w wysokości trzech tysięcy złotych i uznaniu, że wymierzona grzywna we wzmiankowanej wysokości jest adekwatną sankcją, podczas gdy wysokość grzywny powinna być na tyle odpowiednia, aby nie tylko skłonić organ do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale zawiera również powinna stanowić element represyjny będący sankcję za ignorowanie przez organ orzeczeń sądowych, wymierzona przez Sąd grzywna nie stanowi kwoty na tyle istotnej, aby organ znacząco odczuł uciążliwość jej wymierzenia.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 145/14, mocą którego Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Skarga na niewykonanie wyroku sądu, aby była środkiem efektywnym i realizowała swój cel powinna powodować skorzystanie przez sąd administracyjny z takich środków, które w okolicznościach sprawy przymuszą organ do zmiany działania, a nawet wymuszą na nim pewne inne nowe rozwiązania organizacyjne. W tym celu ustawodawca przyznał sądom możliwość wymierzania grzywien i sum pieniężnych do wysokości określonej w art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a.
Sąd I instancji zasadnie wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości trzech tysięcy złotych. Stosownie do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd I instancji, trafnie wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 25 czerwca 2014 r., okoliczność, że jest to już druga skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku oraz fakt, że organ nadal nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, Sąd I zasadnie uznał, że grzywna w wysokości 3000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie ww. wyroku.
Sąd I instancji trafnie wskazał, że ustalając wysokość powyższej grzywny wziął pod uwagę okoliczność, że akta administracyjne niniejszej sprawy wraz z uprzednio wydanym wyrokiem w przedmiocie wymierzenia grzywny zwrócono do Urzędu [...] dopiero w dniu 11 lipca 2018 r. oraz fakt zawieszenia postępowania w sprawie.
Sąd I instancji słusznie uznał za niezasadny wniosek o przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej stosownie do art. 154 § 7 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Zatem ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Zatem zasadnie Sąd I instancji uznał, że w skardze w żaden sposób nie wykazano, jaką szkodę w związku z bezczynnością organu poniosła Skarżąca.
W tych okolicznościach faktycznych nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 154 § 7 p.p.s.a. i że nie przyznanie sumy pieniężnej niweczy skuteczność tego środka jako instrumentu dyscyplinująco-represyjnego, a także nie spełnia funkcji kompensacyjnej. Należy bowiem podkreślić, że art. 154 p.p.s.a. nie służy do sądowego dochodzenia odszkodowania za bezczynność organu. Kompensacji szkód powstałych na skutek niewykonania orzeczenia można dochodzić w osobnym postępowaniu przed sądem powszechnym (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 796-797, nb 29-32).
W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.