Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 września 2005 r., II SA/Wa 1160/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z [...], nr [...] w przedmiocie przeniesienia do służby w innej miejscowości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Szef Służby Celnej decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 i 6 w zw. z art 17 ust. 1b ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 ze zm.) przeniósł funkcjonariusza celnego E. B. na stanowisko kontrolera celnego wraz z etatem od dnia 18 kwietnia 2005 r. z Izby Celnej w [...] do pełnienia służby w Izbie Celnej w [...]. W wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Szef Służby Celnej decyzją z [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty przeniesienia i orzekł o przeniesieniu strony z dniem 1 lipca 2005 r., w pozostałej zaś części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko, iż w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej zmieniły się potrzeby kadrowe Służby Celnej. Wschodnia granicą RP stała się granicą Unii, a w Izbie Celnej w [...] zatrudnienie ma być docelowo zmniejszone o 300 osób. Strona zostaje więc przeniesiona do pełnienia służby w Izbie Celnej w [...] na tym samym stanowisku służbowym i z tym samym uposażeniem. Spełniała ona kryteria do takiego przeniesienia ustalone w Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej jako przesłankę umożliwiająca przeniesienie funkcjonariusza do innej miejscowości podaje ważne względy służbowe. Przesłanka ta została w sprawie spełniona, gdyż zatrudnienie w Izbie Celnej w [...] zgodnie z zatwierdzoną przez Szefa Służby Celnej w dniu 28 października 2004 r. docelową obsadą etatową izb celnych, ma ulec zmniejszeniu, o co najmniej 300 etatów. Skoro przeniesienie wynikało z rzeczywistego zmniejszenia etatów w jednostce, w której skarżąca pełniła służbę, to znaczy, że zachodziły ważne względy służbowe – art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Wydając swoje decyzje Szef Służby Celnej nie przekroczył granic uznania administracyjnego bowiem skarżąca spełnia kryterium określone w punkcie 4d cz. III - Kryteria i kolejność wyłaniania osób do procesu alokacji kadr - Protokołu uzgodnień z 30 września 2003 r. - jako osoba w służbie stałej posiadająca dziecko w wieku przedszkolnym. Nie zachodzą przy tym przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia skarżącej. W rozdziale 5 ustawy o Służbie Celnej brak jest odesłania do stosowania przepisów k.p.a. Znajduje się ono w rozdz. 13 ustawy – "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego". Przepis art. 81 ust. 1 ustawy stanowi, że w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesienia albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może złożyć w terminie 14 dni wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowania tego, zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy stosuje się przepisy k.p.a. Oznacza to, że przepisy k.p.a. stosuje się dopiero od chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd stwierdził ponadto, że protokół z 30 września 2003 r., był jawny i dostępny wszystkim funkcjonariuszom, podobnie jak lista funkcjonariuszy przeznaczonych w pierwszej kolejności do przeniesienia. Skarżąca w dniu 14 lutego 2005 r. została osobiście poinformowana, że znajduje się na liście osób przeznaczonych do alokacji i została pouczona o trybie składania wniosków w tej sprawie.
W wyniku podjęcia służby w Służbie Celnej funkcjonariusz musi liczyć się z tym, że oprócz szczególnych uprawnień nakłada się na niego również obowiązki i ograniczenia – większa dyspozycyjność i podporządkowanie, co wiąże się z możliwością przeniesienia o ile wystąpią ważne względy służbowe. Okoliczności takie, jak posiadanie dziecka, sprawowanie kurateli nad matką czy studia w świetle art. 19 ustawy o służbie celnej nie powodują wyłączenia skarżącej "z procesu przeniesienia". Zaskarżona decyzja nie narusza też przepisów Konstytucji – art. 52, 71 i 72. Nie można bowiem mówić o zmuszaniu skarżącej do porzucenia rodziny, a zakres ochrony rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych przez osoby posiadające status funkcjonariusza celnego określony został w art. 19 i 43 ustawy o Służbie Celnej, która przewiduje zakaz przenoszenia funkcjonariusza celnego samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14 i kobiet w ciąży.
W skardze kasacyjnej E. B. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia:
- art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7, 9, 10 § 1, 64 § 4 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nie uwzględnienie zarzutów, iż skarżącą pozbawiono czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym;
- art. 47 i art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 128 i 130 k.p.c. poprzez dopuszczenie dowodu z notatki służbowej podpisanej przez A. K., podczas, gdy organ nie złożył załącznika dla doręczenia jej stronie, a Sąd nie doręczył skarżącej odpisu tej notatki – pismo zawierało zatem brak formalny uniemożliwiający nadanie mu biegu;
- art. 106 § 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 245 i 253 k.p.c. poprzez dokonanie ustaleń w oparciu o dokument prywatny – notatkę służbowa A. K., a w sytuacji kwestionowania tej notatki przez skarżącą, prawdziwość dokumentu winien udowodnić ten, kto z niego chce skorzystać – Szef Służby Celnej.
- naruszenie prawa materialnego "przez błędną jego wykładnię niewłaściwe zastosowanie a mianowicie":
- zasady zbliżonej proporcjonalności wynikającej z pragmatyki służbowej liczby alokowanych osób we wszystkich jednostkach organizacyjnych Izby Celnej, wynikającej z protokołu uzgodnień z 30 września 2003 r. – pkt 1 ust. 1 - Warunki wstępne;
- zasady kolejności wyłaniania osób w ramach procedury alokacji wynikającej z pktu III protokółu uzgodnień;
- art. 18 ustawy o Służbie Celnej poprzez przyjęcie, że ważne względy służbowe mogą wynikać jedynie ze zmniejszenia etatowego w jednostce w dacie alokacji bez analizy, czy w ramach jednej izby nie zachodzą przesłanki alokowania "według kryteriów a, b, c" uzgodnień" oraz czy bezpośrednio po alokacji skarżącej nie przyjęto na jej miejsce innych pracowników, co wynika z jej twierdzeń;
- art. 8 k.p. w zw. z art. 5 k.p. poprzez nieuwzględnienie warunków osobistych skarżącej – kurateli nad chora matką oraz alokowanie skarżącej do placówki odległej o ponad 600 km od miejsca zamieszkania pomimo istnienia bliższych placówek, które zgłaszały zapotrzebowanie;
- pktu 1 ust 2. a-d Uzgodnień poprzez zaniechanie prób uzyskania zatrudnienia w ramach Izby;
- naruszenie art. 32 Konstytucji – zasady równości wobec prawa.
W oparciu o te zarzuty wniesiono o zmianę orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej do postępowania odwoławczego stosuje się przepisy k.p.a. Skoro nie posłużono się zwrotem "odpowiednie stosowanie’ to oznacza to, że organ ponownie rozpatrujący sprawę ma obowiązek stosowania wszystkich przepisów postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. w tym i art. 61 § 4. Organ administracji zaś dopiero po wydaniu decyzji doręczył ja stronie, stąd nie sposób ustalić, kiedy wszczął postępowanie. Organ ponownie rozpatrujący sprawę naruszył też art. 10 § 1 k.p.a. pozbawiając stronę prawa czynnego udziału w postępowaniu - uniemożliwiając jej wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszył także art. 7 k.p.a. oraz przepis art. 77 § 1 k.p.a. Działaniem swoim organ administracji pogwałcił także zasadę z art. 9 k.p.a. - wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na jej prawa i obowiązki. Z tych względów składająca skargę kasacyjną uważa, że decyzja Szefa Służby Celnej nosi znamiona "rażącego nadużycia prawa, narusza bowiem wynikający z orzecznictwa sądowego sposób rozumienia zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Skarżąca uważa, że zaskarżona decyzja miała na celu przymuszenie jej do złożenia oświadczenia o odmowie przeniesienia, co umożliwi rozwiązanie z nią stosunku służbowego – art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy, bez konieczności ponoszenia przez Izbę kosztów związanych z należnymi świadczeniami związanymi ze zwolnieniem spowodowanym likwidacją lub reorganizacją urzędu.
Skarżąca nic nie wiedziała o istnieniu notatki z 17 czerwca 2005 r., kwestionowała jej treść w toku postępowania sądowego. Sąd dopuszczając ten dowód pozbawił ja możliwości ustosunkowania się do niego poprzez niedoręczenie jego odpisu – naruszył tym samym art. 47 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art 106 § 5 tej samej ustawy w zw. z art. 253 i 245 k.p.c. Notatka była bowiem dokumentem prywatnym, a fakt, że podpisał ją urzędnik, nie czyni z niej dokumentu urzędowego.
Skarżąca podniosła, że pisma Dyrektora izby Celnej w [...] z [...] nie wynika, że pracownicy byli pouczeni o możliwości zgłaszania odwołań od umieszczania na liście, przeciwnie byli oni poinformowani, że procedura odwoławcza może być uruchomiona po doręczeniu decyzji.
Zarzucono także, przedstawiając dane liczbowe, że naruszono zasadę zbliżonej proporcjonalności wynikającą z Protokołu uzgodnień z 30 września 2003 r., który to protokół, miał charakter układu zbiorowego i jako taki miał pierwszeństwo przed przepisami ustawy o Służbie Celnej. Naruszono także w procesie alokacji zasadę równości wobec prawa bowiem z procesu alokacji wyłączono małżeństwa celnicze, w ramach, których jedno z małżonków jest niezbędne w macierzystej jednostce.
Pominięto także warunki osobiste skarżącej – kuratelę nad chora matką - a także przeniesiono ją do placówki oddalonej o ponad 600 km od jej miejsca zamieszkania.
Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargo kasacyjnej stwierdził m.in., że zarzut naruszenia art 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz wskazanych przepisów k.p.a. poprzez użycie wyrazu "oraz" oznacza, że Sąd naruszył wskazane przepisy k.p.a., podczas, gdy Sąd tych przepisów nie stosuje, bowiem postępowanie przed nim normuje Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ewentualne zaś naruszenia art. 47 i art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art 128 i 130 k.p.c. nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania. Skarżąca wiedziała o konieczności przeniesienia, o czym świadczą złożone przez nią w lutym 2005 r. zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia matki i koniecznością sprawowania nad nią opieki przez skarżącą.
Protokół uzgodnień, na który powołuje się skarżąca nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, ani nie posiada charakteru układu zbiorowego. Przepisy k.p. o układach zbiorowych nie mają zastosowania do funkcjonariuszy celnych, którzy wykonują obowiązki na podstawie stosunku służbowego. W ustawie o Służbie Celnej brak jest odesłania do k.p.
Istotą stosunku służbowego funkcjonariusza celnego jest dyspozycyjność. Do stosunku tego nie mają zastosowania przepisy art 5 k,.p., które mogą być stosowane do pracowników.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat zasady równości wobec prawa, stwierdzając, że nie ma ona charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Równość oznacza bowiem także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. W stanie sprawy oznacza to, że w związku ze wstąpieniem Polski do Unii zachodziła konieczność drastycznego zmniejszenia ilości etatów w poszczególnych Izbach Celnych. Dyrektorzy Izb decydowali o tym, którzy funkcjonariusze są im niezbędni, a pozostałych należało przenieść do innych izb. Ustalenie w Protokole uzgodnień kryteriów przenoszenia funkcjonariuszy nie można uznać za dyskryminację. Małżeństwa celnicze były zgodnie z punktem 4 części III protokołu uzgodnień wyłaniane do procesu alokacji we wskazanej w tym protokole kolejności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wymogom. Skoro bowiem zgłoszono liczne zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu to w świetle art. 188 p.p.s.a. wnoszenie o wydanie wyroku reformacyjnego jest absolutnie nietrafne.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
W szczególności nie jest trafny zarzut naruszenia art 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7, 9, 10 § 1, 64 § 4 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nie uwzględnienie zarzutów, iż skarżącą pozbawiono czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Abstrahując już od tego, iż w orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje kwestia możliwości zarzucenia w podstawach skargi kasacyjnej naruszenia przepisów k.p.a., których to przepisów, sądy administracyjne nie stosują, naruszenia tych przepisów skarżąca dopatruje się przede wszystkim w niezawiadomieniu jej o wszczęciu postępowania w sprawie – art. 61 § 4 k.p.a, jednak wyraźnie odnosząc ten zarzut do postępowania odwoławczego. Postępowania to zaś wszczęte zostaje z chwilą złożenia przez uprawniony podmiot odwołania. Tak wiec podniesiony zarzut jest całkowicie chybiony Trudno uznać za mający istotny wpływ na wynik postępowania zarzut niezawiadomienia strony o zakończeniu postępowania odwoławczego, skoro argumenty skarżącej zarówno w odwołaniu, jak i w skardze pokrywają się ze sobą. Nawet, gdyby przyjąć trafność tego zarzutu, to naruszenie przepisów k.p.a. nie dostrzeżone przez Są I instancji nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy był na tyle oczywisty, że trudno mówić o naruszeniach przepisów o postępowaniu wyjaśniającym przez organ administracji. Organ ten powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji na obiektywnie istniejące "ważne względy służbowe" w rozumieniu art 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, jakimi było przystąpienie Polski do Unii Europejskiej i związane z tym diametralnie inne od wcześniej występujących zadania Służby Celnej realizowane w ramach poszczególnych Izb Celnych.
Sąd administracyjny może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów o ile nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania i jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie – art. 106 § 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej przypisuje się poważne znaczenie notatce służbowej z 17 czerwca 2005 r. Kierownika Referatu Ogólnego Urzędu Celnego w Gliwicach. Notatka ta, o rozmiarze około 1/3 strony, miała charakter adnotacji w rozumieniu art. 72 k.p.a. nie została w odpisie doręczona stronie. Abstrahując od tego, że nie posiadała ona wpływu na wynik sprawy, skarżąca mogła zażądać, o ile analiza tej notatki miała dla niej znaczenie doręczenia jej odpisu. Naruszenie więc przepisu art. 47 p.p.s.a nie miało znaczenia dla wyniku sprawy. Ponadto zauważyć trzeba, że aczkolwiek art 106 § 3 p.p.s.a. nie wypowiada się na temat charakteru dokumentu, z którego może być prowadzone przed sądem I instancji uzupełniające postępowanie dowodowe. To przedmiotowa notatka służbowa, miała charakter adnotacji w rozumieniu art. 72 k.p.a, a więc była wytworzona w toku postępowania administracyjnego i Sąd mógł przeprowadzić z niej dowód.
Od momentu reaktywowania sądowej kontroli administracji w Polsce w 1980 r., w orzecznictwie sądów administracyjnych najmniejszych wątpliwości nie budziła kwestia, że pod pojęciem prawa należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązujące. Źródła powszechnie obowiązującego prawa zostały zdefiniowane w art. 87 Konstytucji RP. Są nimi – Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wynika z tego oczywisty wniosek, że sądy administracyjne uprawnione są do kontrolowania zgodności zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej z przepisami zawartymi jedynie w tych aktach normatywnych. Zatem wywody Sądu I instancji, co do zgodności zaskarżonej decyzji z postanowieniami Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. były absolutnie zbędne. Niemniej jednak uchybienie to nie miało najmniejszego wpływu na wynik sprawy. Wszystkie więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia poszczególnych ustaleń owego Protokołu Uzgodnień są całkowicie chybione.
Skoro w odniesieniu do funkcjonariuszy Służby Celnej nie maja zastosowania przepisy k.p. to zarzut ich naruszenia w rozpoznawanej sprawie jest zupełnie nietrafny.
Całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa – art. 32 Konstytucji. Trafnie w odpowiedzi na skargę wywiedziono, że przeniesienie funkcjonariusza celnego do innego urzędu spowodowane zmiana potrzeb Służby Celnej nie może być traktowane w kategoriach naruszenia tej zasady, a zwłaszcza być uznane za przejaw dyskryminacji skarżącej.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.