Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 602/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 495/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o dochodzie z gospodarstwa rolnego za II półrocze 2008 r., oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. J. B. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w S. o wydanie zaświadczenia o dochodzie z gospodarstwa rolnego za II półrocze 2008 r. – do wykorzystania w sprawach sądowoadministracyjnych.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Burmistrz S., na podstawie art. 306c i art. 216 i art. 219 Ordynacji podatkowej, odmówił J. B. wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stwierdził, że gminne organy podatkowe nie prowadzą ewidencji lub rejestrów, ani nie gromadzą danych obrazujących dochodowość poszczególnych gospodarstw rolnych położonych na terenie gminy. Posiadają jedynie dane o powierzchni gruntów rolnych gospodarstw, w tym ilości ha przeliczeniowych. Na podstawie powyższych informacji nie jest możliwe, jak podał organ, wydanie zaświadczenia potwierdzającego okoliczności objęte wnioskiem.

Wskazano również, że na podstawie danych z Obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego o wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego i wielkości gospodarstwa wyrażonej w ha przeliczeniowych możliwe jest ustalenie statystycznego dochodu z pracy w tym gospodarstwie. Tak ustalony dochód nie wynika jednak z danych pozostających w dyspozycji organu gminy, lecz z danych zgromadzonych i opracowanych przez służby statystyki publicznej.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. B. zarzucając naruszenie art. 306c i art. 306b Ordynacji podatkowej w zw. z art. 26 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - poprzez niezasadne uznanie, że organ gminy nie posiada z mocy ustawy danych o wysokości dochodu z ha przeliczeniowego. Zarzucił również obrazę art. 121 i 125 Ordynacji podatkowej poprzez "złośliwe i biurokratyczne załatwianie spraw".

Podał, że żądanie wydania zaświadczenia wynika z konieczności wykazania w postępowaniu sądowym wysokości zarobków na potrzeby oceny wniosku o przyznanie prawa pomocy. Wskazał, że Burmistrz posiada dane o wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wynikające z Obwieszczeń Prezesa GUS, ogłaszanych w publikatorach, które ma obowiązek gromadzić. Dlatego, zdaniem żalącego się, zestawiając te dane z danymi o ilości ha przeliczeniowych jest w stanie wystawić zaświadczenie i uwzględnić jego wniosek z [...] marca 2009 r. Podniósł ponadto, że Burmistrz nie wypełnia ciążącego na nim, jako na organie administracji publicznej, obowiązku informowania strony o przysługujących jej prawach procesowych, jak również nie wykonuje innych ustawowych obowiązków, w tym nie wystawił stronie nakazu płatniczego za 2009 r., nie poinformował jej o wysokości dochodu z 1 ha przeliczeniowego, czy nie udostępnił informacji o miejscu publikacji takich danych.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżone orzeczenie w mocy. Organ zakwalifikował wniosek, jako dotyczący wydania zaświadczenia na podstawie art. 306a § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Podniósł, iż nie jest możliwe wydanie takiego zaświadczenia z uwagi na brak stosownych danych ewidencyjnych. Zwrócił uwagę, że istnieje możliwość wydania, na podstawie danych z Obwieszczenia Prezesa GUS, zaświadczenia o wysokości przeciętnego rocznego dochodu gospodarstwa rolnego z 1 ha przeliczeniowego, a nie dochodu półrocznego. Podniesiono, że brak jednolitej, ustawowo określonej metody badawczej, niestałość, niesystematyczność osiągania dochodów z gospodarstwa rolnego oraz brak ich przewidywalności uniemożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność wysokości żądanych dochodów i w konsekwencji wydanie stronie żądanego zaświadczenia.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego J. B. łącznie ze skargą na inne orzeczenia tego organu w jego sprawach, których przedmiotem jest wydanie zaświadczenia. W odniesieniu do wszystkich zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć podniósł zarzuty:

1. - naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji),
2. - obrazy art. 306a § 2 pkt 2 w zw. z art. 306b Ordynacji podatkowej poprzez zaakceptowanie przez SKO faktu, iż Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia nie z uwagi na brak danych, ale z uwagi na "brak umiejętności ich przetworzenia",
3. - obrazy art. 233 §1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej poprzez jego nieumiejętne zastosowanie skutkujące zaistnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa,
4. - obrazy art. 121 tej ustawy poprzez nieinformowanie strony narażające ją na "skutki nieznajomości prawa",
5. - bezczynności orzeczniczej polegającej na niezbadaniu zarzutu niezasadnego pobrania opłat skarbowych za wydanie zaświadczenia i bezczynności w jej zwrocie po wydaniu postanowień o odmowie wydania zaświadczeń.

Uzasadniając powyższe zarzuty, w części odnoszącej się do kwestionowanego postanowienia, skarżący podał, że zaświadczenie było mu niezbędne do wykazania wysokości zarobku w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazał, że Burmistrz powinien obliczyć wysokość dochodu na podstawie normy pośredniej, tak jak to się odbywa na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno – rentowe i zasad ustalania świadczeń oraz podobnie jak przy określaniu dziennego zarobku na podstawie przepisów Kodeksu pracy przy systemie pracy ciągłej na czas określony lub nieokreślony. Naruszenia przez Burmistrza konstytucyjnej zasady równości skarżący upatruje w odmowie wydawania żądanych zaświadczeń i innych działaniach na jego niekorzyść przy rozpoznawaniu spraw, a korzystniejszym traktowaniu innych osób, w tym pracowników urzędu, którym zaświadczenia o wysokości utraconej dniówki ten organ wydaje. Zarzucił również nagminne, jego zdaniem, nieinformowanie go przez Burmistrza o przysługujących ustawowo uprawnieniach. Podniósł, że SKO nie dostrzegło powyższych uchybień.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprecyzowano, w odniesieniu do zarzutów skargi, że odmowa wydania zaświadczenia wystąpiła z uwagi na brak danych i niemożliwość wykonania wiarygodnego matematycznego działania, które pozwoliłoby wyliczyć kwotę żądanego do potwierdzenia dochodu. Zdaniem SKO podzielenie dochodu rocznego wynikającego z Obwieszczenia Prezesa GUS na dwie części nie obrazuje dochodu osiągniętego w jakimkolwiek półroczu. Podano, że organy nie mają obowiązku poświadczać danych niewynikających z informacji zgromadzonych i znajdujących się w ich rejestrach i ewidencjach.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest dopuszczalność wydania zaświadczenia o wysokości dochodu z gospodarstwa rolnego za II półrocze 2008 r. Organ rozpoznawał sprawę, jako zainicjowaną wnioskiem zgłoszonym w oparciu o art. 306a § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się, jeżeli ubiega się o nie osoba ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W oparciu o stan faktyczny sprawy oceniono, że J. B. domagając się wydania zaświadczenia wykazał interes prawny. Zamierzał on bowiem wykorzystać wnioskowane zaświadczenie o wysokości dochodu z gospodarstwa rolnego w postępowaniu sądowym (jak podał na etapie administracyjnym) lub dla uzyskania kredytu (oświadczenie z rozprawy) - w celach dowodowych.

W ocenie sądu dla wydania przedmiotowego zaświadczenia nie zostały jednak spełnione przesłanki, o których mowa w art. 306b § 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tą regulacją w przypadkach wymienionych w art. 306a § 2 w/w ustawy (w oparciu o który zgłoszono wniosek inicjujący postępowanie) organ podatkowy jest obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie w orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie zaświadczenia na tej podstawie ma charakter materialno – technicznej czynności urzędowej i sprowadza się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, ale tylko takich, o których informacje znajdują się w dyspozycji organu. Treść zaświadczenia nie może zatem tworzyć nowej sytuacji prawnej lub czegokolwiek rozstrzygać.

Zdaniem sądu organy rozpoznające żądanie J. B. prawidłowo oceniły, że przedmiotowe żądanie nie może zostać uwzględnione. Wskazano przede wszystkim, że organ podatkowy, jakim jest w sprawie Burmistrz S., posiada informację o przeciętnym rocznym dochodzie gospodarstwa rolnego z 1 ha przeliczeniowego, która wynika z corocznego obwieszczenia Prezesa GUS. Organ ten nie prowadzi natomiast ewidencji, rejestrów czy innych zbiorów, w których znajdowałyby się informacje o takim dochodzie z innego okresu np. półrocznego. Nie zachodzi zatem pozytywna przesłanka wydania zaświadczenia w tym przedmiocie, wynikająca z art. 306b § 1 Ordynacji podatkowej tj. możliwość udostępnienia danych wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W przepisie tym chodzi bowiem o dane dostępne organowi niejako "od ręki", wymagające jedynie sięgnięcia do odpowiedniego prowadzonego przez niego rejestru czy zbioru i przeniesienia wynikających z niego informacji do treści zaświadczenia, bez konieczności wykonywania dodatkowych czynności ustalających czy ocennych.

Skoro organ nie gromadzi takich informacji i nie dysponuje nimi w taki sposób, który ograniczałby ich uzyskanie do sięgnięcia do stosownego rejestru, nie ma obowiązku ich poszukiwania poza takim rejestrem czy zbiorem, a w szczególności nie ma obowiązku ich wytworzenia. Zdaniem sądu, który podziela zaprezentowaną w tym przedmiocie ocenę organu, skarżący wnioskował o wydanie zaświadczenia zawierającego dane, które nie odpowiadały powyższym kryteriom dostępności. Dlatego nie było podstaw do uwzględnienia jego żądania.

W ocenie składu orzekającego czynność wyliczenia półrocznego dochodu z gospodarstwa rolnego, o której dokonanie J. B. wnioskował, wykraczała również poza dopuszczalne granice postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 306b § 2 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem postępowanie takie może być przeprowadzone "w niezbędnym zakresie". Ogranicza się ono do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy innych danych, a więc tych, których jest dysponentem. Wynik przedmiotowego badania nie może tworzyć (kreować) nowych faktów czy stanu prawnego, o których informacje strona chciałaby wykorzystać dowodowo w innym postępowaniu. A do takiego kreowania, a nie poświadczania jedynie, sprowadzałoby się uwzględnienie żądania J. B. Byłoby to sprzeczne z istotą zaświadczenia, które jest aktem wiedzy organu o określonych faktach lub stanie prawnym, a nie oświadczeniem kształtującym te fakty lub stan prawny.

W ocenie Sądu normatywna zasada ustalania treści zaświadczenia jedynie w oparciu o dane znajdujące się w posiadaniu organu wyklucza również zwracanie się o ich udostępnienie - przez organ prowadzący postępowanie o wydanie zaświadczenia - do odpowiednich służb statystyki publicznej np. GUS. Należy co prawda zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, iż w oparciu o dane o wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, ogłaszane co roku przez Prezesa GUS w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", w konfrontacji z informacją o wielkości danego gospodarstwa rolnego wyrażoną w hektarach przeliczeniowych - możliwe jest określenie statystycznego dochodu z pracy w tym gospodarstwie. Tak ustalony dochód nie wynika jednak z danych posiadanych przez organ podatkowy, lecz z danych zgromadzonych i opracowanych przez służby statystyki.

Wystąpienie do w/w służb o przekazanie danych mających być potwierdzonymi zaświadczeniem przekracza jednak dopuszczalny zakres "wyjaśnienia w niezbędnym zakresie" obowiązujący w postępowaniu o wydanie zaświadczenia prowadzonym w oparciu o Dział VIII A Ordynacji podatkowej. Nie wyklucza natomiast zwrócenia się do w/w służb o takie wyliczenie przez stronę.

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego o dopuszczeniu się przez organ II instancji uchybienia art. 233 §1 pkt 2 Ordynacji podatkowej określającego przesłanki wydania orzeczenia odwoławczego kasacyjnego. W ocenie sądu nie było podstaw do orzekania w oparciu o powołany przepis, bowiem rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało prawidłowo ocenione jako legalne.

Również sąd nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia przez organy w kontrolowanym postępowaniu zasady równości wobec prawa. W szczególności nie mogą być podstawą takiej oceny okoliczności mające miejsce poza postępowaniem administracyjnym i sądowym (kwestie wydawania zaświadczeń innym osobom, w tym pracownikom urzędów, podawane przez skarżącego, ale niepoparte żadnymi dowodami).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. B. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. obrazę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.) poprzez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie, w którym organy obu instancji naruszyły konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadę zaufania wynikającą z treści art. 2 Konstytucji. Ponadto skarżący zarzucił obrazę art. 106 § 5 i art. 101 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.), co skutkowało nieprawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego z dokumentów przedłożonych przez skarżącego na rozprawie i nie utrwalił czynności zadania dowodowego strony w protokole rozprawy, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazuje, że na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji każdy ma prawo zwrócić się do sądu w celu ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Skarżący o taką ochronę się zwrócił i przedstawił liczne dowody na to, że zaświadczenia o dochodzie z gospodarstwa rolnego są wystawiane organom procesowym dla potrzeb postępowania karnego.

Skarżący zarzuca, że jego wniosek dowodowy zgłoszony na rozprawie nie został odnotowany w protokole rozprawy, poza "odnotowaniem faktu zgłoszenia wydruku komputerowego z zasad udzielania kredytu".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, mimo, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie, Sąd zamknął rozprawę nie zakreślając nawet skarżącemu terminu ewentualnego przestawienia dowodów, przez co został on pozbawiony możności obrony swoich praw.

Zdaniem skarżącego niejednolitość praktyki organów w zakresie wydawania zaświadczeń godzi w zasadę zaufania do państwa i jego organów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane, jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1).

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie, w którym organy obu instancji naruszyły konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadę zaufania wynikłą z treści art. 2 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, w myśl której dla wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 306b § 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tą regulacją w przypadkach wymienionych w art. 306a § 2 Ordynacji organ podatkowy jest obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie ma charakter materialno – technicznej czynności urzędowej i sprowadza się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, ale tylko takich, o których informacje znajdują się w dyspozycji organu. Zasadnie zatem Sąd stwierdził, że treść zaświadczenia nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej lub czegokolwiek rozstrzygać.

Mimo zawartego w art. 306a § 2 Ordynacji podatkowej kategorycznego sformułowania: "zaświadczenie wydaje się", nie można interpretować w/w przepisu w ten sposób, że organ ma obowiązek wydać zaświadczenie w każdym przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub ubiega się o nie osoba ze względu na swój interes prawny. Pełny sens temu przepisowi nadaje dopiero art. 306b Ordynacji podatkowej, który określa warunki wydania zaświadczenia, jako posiadanie przez organ w swoich zasobach informacji o faktach lub stanie prawnym mających być stwierdzonymi w zaświadczeniu.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że żądanie skarżącego wydania zaświadczenia o wysokości dochodu za II półrocze 2008r. uzyskiwanego z pracy na własnym gospodarstwie rolnym, nie mogło zostać uwzględnione. Organ podatkowy, jakim jest w sprawie Burmistrz S., posiada bowiem jedynie informację o przeciętnym rocznym dochodzie w gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego, która wynika z corocznego obwieszczenia Prezesa GUS, natomiast nie prowadzi ewidencji, rejestrów czy innych zbiorów, w których znajdowałyby się informacje o dziennym zarobku rolnika. Nie zachodzi zatem pozytywna przesłanka wydania zaświadczenia w tym przedmiocie, wynikająca z art. 306b § 1 Ordynacji podatkowej tj. możliwość udostępnienia danych wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W przepisie tym chodzi bowiem o dane dostępne organowi niejako "od ręki", wymagające jedynie sięgnięcia do odpowiedniego prowadzonego przez niego rejestru czy zbioru i przeniesienia wynikających z niego informacji do treści zaświadczenia, bez konieczności wykonywania dodatkowych, złożonych czynności ustalających, czy wymagających oceny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji w żaden sposób nie podważa zasady zaufania do organów państwa i prawa. Zasada zaufania do państwa i prawa, wynikająca z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), określana także, jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Zasada zaufania do państwa i jego organów oznacza także, że ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli do sposobu interpretacji norm prawnych przyjmowanej w praktyce stosowania prawa.

Określając treść ochrony zaufania obywateli do państwa nie można ignorować podstawowego faktu, że w świadomości społecznej treść prawa rozpoznawana jest przede wszystkim ze sposobu jego interpretacji w praktyce stosowania prawa przez organy państwowe (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1997 r., U 11/97, ZU 1997, nr 5-6, poz. 67). Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie naruszył zasady zaufania do państwa i prawa. Oddalając skargę, Sad podzielił w pełni argumentację wynikającą ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji. Stanowisko swoje oparł na analizie akt sprawy, rozpatrując ją w granicach wynikających z przedmiotu sprawy administracyjnej, nie będąc związany zarzutami i wnioskami strony, prawidłowo wyjaśniając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zagwarantowano zatem skarżącemu prawo do sprawiedliwego, jawnego rozpatrzenia jego sprawy przez właściwy, niezależny, niezawisły i bezstronny sąd, w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP.

Sąd kasacyjny nie podziela również zarzutu autora skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trzeba zwrócić uwagę, że zarówno Sąd Najwyższy, jak i Trybunał Konstytucyjny przyjęły, że art. 32 Konstytucji RP nie może być samoistnym źródłem roszczeń (wyrok SN z 14 marca 2002 r. sygn. akt IIIRN 141/01 publ. OSNP 2002/24/584, wyrok TK z 21 lipca 2004 r. sygn. akt K 16/03, OTK-A 2004/7/68). Odpowiednie wzorce konstytucyjne, w tym nakaz zapewnienia równości wobec prawa, znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach rangi ustawowej m.in. w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy Ordynacja podatkowa.

Ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji prawnych, odpowiadających stosunkom społeczno-prawnym. Przy czym podkreślić należy, że kasator nie przedstawił w skardze kasacyjnej wystarczająco precyzyjnego i jednoznacznego wywodu prawnego, który pozwalałby na ustalenie, w jaki sposób Sąd oddalając skargę, naruszył przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie mogą bowiem być podstawą takiej oceny okoliczności mające miejsce poza postępowaniem administracyjnym i sądowym (kwestie wydawania zaświadczeń innym osobom, w tym pracownikom urzędów, podawane przez skarżącego, ale niepoparte żadnymi dowodami).

Chybiony jest także zarzut kasatora naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 106 § 5 P.p.s.a. Przepis ten odsyła do procedury cywilnej w zakresie prowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.c. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zachodzi potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a także, jeżeli jest to dopuszczalne.

Zgodnie z art. 133 P.p.s.a w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy. Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. A zatem, co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji.

NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., sygn. II GSK 359/05, (LEX nr 216130) wskazał, że: "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń". Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45).

Nie jest także trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 § 1 P.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że protokół powinien zawierać:

1. 1) oznaczenie sądu, miejsca i daty posiedzenia, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta, prokuratora, stron, jak również obecnych na posiedzeniu przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz oznaczenie sprawy i wzmiankę co do jawności;
2. 2) przebieg posiedzenia, w szczególności wnioski i twierdzenia stron, wymienienie zarządzeń i orzeczeń wydanych na posiedzeniu oraz stwierdzenie, czy zostały ogłoszone; jeżeli sporządzenie odrębnej sentencji orzeczenia nie jest wymagane, wystarcza zamieszczenie w protokole treści samego rozstrzygnięcia; zamiast podania wniosków i twierdzeń można w protokole powołać się na pisma przygotowawcze;
3. 3) czynności stron mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z przyjętą w orzecznictwie i doktrynie tezą przepis ten nie może być rozumiany w ten sposób, że protokół rozprawy winien odzwierciedlać wszystkie oświadczenia i twierdzenia stron w ich dosłownym i szczegółowym brzmieniu. Wystarczy, jeżeli protokół zawiera jedynie istotne wnioski i stwierdzenia (por. postanowienie NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. I OSK 889/08, LEX nr 552338).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.