Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 607/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 240/16:

• w punkcie 1 zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania aktu rozstrzygającego wniosek R. S. z dnia [...] stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1952 r. nr [...] w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych organowi;
• w punkcie 2 stwierdził, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu ww. wniosku;
• w punkcie 3 stwierdził że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
• w punkcie 4 wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 800 zł;
• zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz R. S. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. R. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa polegającą na nierozpatrzeniu w ustawowym terminie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1952 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej we wsi B. gm. B. przy drodze państwowej nr [...] na 184 km, składającej się z placu o pow. 3562 m², posiadającej zbiór dokumentów w Sądzie Powiatowym w B. pod Nr Rep. [...], stanowiącej własność spadkobierców S. J., tj. żony O., syna E. i córki S. Skarżący zarzucił Ministrowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, i wniósł o wyznaczenie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju niezwłocznego terminu do wydania decyzji, rozstrzygającej wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1952 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi R. S. wskazał, że w dniu [...] stycznia 2014 r. złożył do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1952 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., poinformował skarżącego, iż z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz uzyskania stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości, jako przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy wskazuje dzień [...] marca 2015 r.

Z uwagi na niezałatwienie sprawy we wskazanym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju terminie, pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. zwrócił się z prośbą o pilne rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. W odpowiedzi na to pismo, Minister ponownie postanowił o wydłużeniu terminu na rozpatrzenie przedmiotowego wniosku do dnia [...] lipca 2015 r.

Skarżący podał, że do dnia [...] maja 2016 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest rażącym naruszeniem prawa, bowiem działa on w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie o wiele krótszym.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Podał, że podnoszone przez skarżącego zarzuty są bezzasadne, bowiem Minister nie pozostawał w bezczynności.

Organ zaznaczył, że po złożeniu wniosku podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Minister opisał poszczególne czynności jakie podejmował w sprawie. Wskazał, że w toku postępowania zwracał się do Archiwum Państwowego w B., Urzędu Miasta w B. i [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie kopii akt archiwalnych sprawy, zwracał się do Sądu Rejonowego w B. o nadesłanie odpisu postanowienia stwierdzającego nabycie spadku i nadesłanie kopii dokumentów załączonych do zbioru nr rep. [...], do pełnomocnika skarżącego o nadesłanie wszystkich dokumentów będących w posiadaniu stron, a dotyczących postępowania wywłaszczeniowego.

Podkreślił, że zwracał się do Starostwa Powiatowego w B. o nadesłanie wypisów z ewidencji gruntów oraz podanie adresów osób posiadających prawa rzeczowe do tej nieruchomości, do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich o nadesłanie dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, do [...] Urzędu Wojewódzkiego o wypożyczenie stosownych akt. Wskazał, że informował również stronę o przyczynach uchybienia.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że:

Zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 K.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Przyjmuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 K.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego (por. np. P. Dobosz: Milczenie i bezczynność w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2011 r. s. 73 i nast., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Lex nr 1369030). Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne albo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Wynika z tego, że przesłanką uznania przez sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Nie ma zatem znaczenia fakt, czy postępowanie to zostało wreszcie zakończone. Tym więc różni się przewlekłe prowadzenie postępowania od bezczynności organu. W tym drugim przypadku chodzi o zaniechanie organu polegające na niepodjęciu konkretnej czynności procesowej, najczęściej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, ocenianym przez sąd na dzień wydania orzeczenia sądowego w takiej sprawie.

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie formalnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją. Wobec tego przewlekłość w prowadzeniu postępowania można organowi skutecznie zarzucić, gdy nie dochowa należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie przeprowadzanie czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że podanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1952 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej we wsi B. gm. B. przy drodze państwowej nr [...] na 184 -tym km, składającej się z placu o pow. 3562 m², posiadającej zbiór dokumentów w Sądzie Powiatowym w B. pod Nr Rep. [...], stanowiącej własność spadkobierców J. S., tj. żony O., syna E. i córki S., wpłynęło do Ministra w dniu [...] stycznia 2014 r.

Następnie pismami z dnia [...] lutego 2014 r. organ zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy o nadesłanie dokumentów potwierdzających nabycie spadku po poprzednich właścicielach majątku oraz do Archiwum Państwowego w B., Urzędu Miasta w B. i [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie akt archiwalnych sprawy.

W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. (data wpływu do organu [...] luty 2014 r.) pełnomocnik skarżącego nadesłała dokumenty potwierdzające interes prawny R. S. Następnie organ w piśmie z dnia [...]marca 2014 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w B. o nadesłanie odpisu postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po J. S. Dokument ten wpłynął do Ministerstwa w dniu [...] kwietnia 2014 r. Taki sam dokument nadesłał również pełnomocnik skarżącego w dniu [...] czerwca 2014 r. (data wpływu).

W piśmie z [...] grudnia 2014 r. Minister zwrócił się do Sądu Rejonowego w B. o nadesłanie kopii dokumentów załączonych do zbioru nr rep. [...], do pełnomocnika skarżącego o nadesłanie wszystkich dokumentów będących w posiadaniu stron, a dotyczących postępowania wywłaszczeniowego.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister zawiadomił strony o wszczęciu postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie oraz zwrócił się do Starostwa Powiatowego w B. o nadesłanie wypisów z ewidencji gruntów oraz podanie adresów osób posiadających prawa rzeczowe do tej nieruchomości, zwrócił się do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich o nadesłanie dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, do [...] Urzędu Wojewódzkiego - o wypożyczenie stosownych akt.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. Sąd nadesłał stosowne dokumenty. Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] Urząd Wojewódzki nadesłał żądane dokumenty.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Minister poinformował strony – na podstawie art. 36 § 2 K.p.a. o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy – do dnia [...] lipca 2015 r.

Kolejne czynności Minister podjął w dniu [...] czerwca 2016 r., kiedy to zwrócił się do Archiwum Akt Nowych o odszukanie i nadesłanie akt sprawy dotyczących wywłaszczenia dokonanego na podstawie kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 1952 r., zwrócił się do Urzędu Miejskiego w B. o nadesłanie kopii archiwalnych dokumentów geodezyjnych dotyczących nieruchomości na dzień wywłaszczenia, do Sądu Rejonowego w B. zwrócił się o nadesłanie odpisów z ksiąg wieczystych oraz innych dokumentów dotyczących wywłaszczonej nieruchomości, do Archiwum Państwowego w B. zwrócił się o odszukanie i nadesłanie dokumentów dotyczących wywłaszczenia.

Ponadto w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. organ zawiadomił strony, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie wcześniej podanym z powodu konieczności uzupełnienia materiału dowodowego oraz zmianę referenta sprawy.

Oceniając powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że niewątpliwie w sprawie doszło do znacznego przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 35 K.p.a. Przepis ten wymaga by organy administracji publicznej załatwiały sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ podejmował szereg czynności w celu wyjaśnienia sprawy - zwracał się do innych organów, pełnomocnika skarżącego oraz sądu o nadesłanie dokumentów mających związek z niniejszą sprawą – zatem na długość czasu postępowania miały również wpływ czynności podejmowane przez te podmioty, jednak nie ulega wątpliwości, w ocenie Sądu, że działania Ministra cechowały się brakiem koncentracji czynności procesowych. W szczególności zauważyć należy, że po poinformowaniu stron w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy – do dnia [...] lipca 2015 r. kolejna czynność dowodowa została podjęta dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r. a więc dzielił je niemal roczny odstęp czasowy. Świadczy to niewątpliwie o przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Organ tłumaczył to opóźnienie koniecznością uzupełnienia akt sprawy i zmianą referenta w sprawie. W ocenie Sądu zmiana referenta i sposób organizacji pracy w organie, nie może wpływać na prawo strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie.

W niniejszej sprawie w dacie wyrokowania przez Sąd organ nie załatwił sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem R. S. Podejmował czynności procesowe zmierzające do zakończenia sprawy jednak czynił to przewlekle. Wystąpienie przewlekłości w konsekwencji stwierdził Sąd w wydanym wyroku. Skoro w dacie wyrokowania sprawa nie została załatwiona to koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z prawomocnym wyrokiem, jak orzeczono pkt 1. wyroku.

Z uwagi na znaczne i kilkukrotne przekroczenie terminów określonych w art. 35 i 36 Kpa – zwłaszcza okresie od [...] lipca 2015 r. do [...] czerwca 2016 r., kiedy to w sprawie nie podejmowano żadnych działań zmierzających do załatwienia wniosku strony, Sąd uznał, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. – w punkcie 4. sentencji wyroku – Sąd z urzędu wymierzył organowi grzywnę w wysokości 800 zł. Sąd miał przy tym na uwadze, że grzywna, o której mowa w tym przepisie ma charakter represyjno – dyscyplinujący, a celem jej wymierzenia jest zmobilizowanie organu do załatwienia danej sprawy oraz ugruntowania w nim przekonania o konieczności przestrzegania terminów procesowych na przyszłość. O potrzebie wymierzenia grzywny oraz jej wysokości decyduje Sąd orzekający, opierając rozstrzygnięcie w tym zakresie na całokształcie okoliczności danej sprawy. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że grzywna w wymierzonej wysokości spełni zarówno cele o charakterze prewencyjnym, jak i represyjnym. O kosztach, w pkt 5 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.

Minister Infrastruktury i Budownictwa reprezentowany przez radcę prawnego J. J. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ dopuścił się bezczynności noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa na skutek nieuwzględnienia:

• stopnia skomplikowania sprawy,
• podjętych przez organ czynności oraz faktu, że organ informował strony o przyczynach opóźnienia w załatwieniu sprawy,
• argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, a w szczególności okoliczności, że pod koniec 2015 r. rozpoczął się okres nagłej, usprawiedliwionej i przedłużającej się (trwającej do chwili obecnej) nieobecności dotychczasowego referenta sprawy;

2. art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez nieuzasadnione wymierzenie organowi grzywny z urzędu pomimo, że w rozważanym przypadku wystarczającym środkiem przymuszającym organ do wydania decyzji w sprawie jest zobowiązanie organu do wydania decyzji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.;
3. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. przez wymierzenie organowi rażąco zawyżonej grzywny, nieadekwatnej do okoliczności sprawy a zarazem zbędnej do zdyscyplinowania organu i przymuszenia go do wydania decyzji;
4. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. przez lakoniczne uzasadnienie wyroku w zakresie oceny stopnia naruszenia prawa przez organ (tj. rażącego charakteru bezczynności), a także przez zaniechanie konkretnego odniesienia się do okoliczności wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę, które zdaniem organu usprawiedliwiały zaistniałe opóźnienie w załatwieniu sprawy;
5. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. przez nieuzasadnione, automatyczne wymierzenie organowi grzywny bez sformułowania dodatkowego szczegółowego uzasadnienia dla takiego orzeczenia;
6. art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez rozpoznanie skargi zawierającej wadę formalną w postaci niezałączenia dowodu wezwania organu w trybie art. 37 § 1 k.p.a., podczas gdy należało wezwać skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi, a w przypadku ewentualnego nieuzupełnienia braków - skargę odrzucić;
7. art. 58 § 1pkt 6 P.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi pomimo, że skarżący nie wezwał organu w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do usunięcia naruszenia prawa, która to czynność warunkowała dopuszczalność złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z uwagi na stawiane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 i 4 przez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz uchylenie pkt 4, orzekającego o wymierzeniu grzywny, względnie zmianę tego punktu przez zmniejszenie wysokości grzywny do kwoty 100 zł (w razie nieuwzględnienia żądania określonego w pkt 1 oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął uzasadnienie stawianych zarzutów, wskazując m.in., że zdaniem organu nie każdą przewlekłość postępowania należy interpretować jako rażąco naruszającą prawo. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa nie może świadczyć w szczególności sama długość prowadzonego postępowania. W celu stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa konieczna jest kompleksowa ocena okoliczności sprawy, w tym jej stopnia skomplikowania, ocena liczby i charakteru czynności podjętych przez organ, a także uwzględnienie przeszkód, które uniemożliwiały iub opóźniały wydanie rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 05.03.2014 r. sygn. akt I OSK 2877/13, wyrok NSA z dnia 27.03.2013 r. sygn. akt ii OSK 468/13). W przedmiotowej sprawie organ nadzoru podjął liczne czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia. Wystąpiono bowiem do:

• wnioskodawcy o wykazanie interesu prawnego niezbędnego do złożenia przedmiotowego wniosku,
• Archiwum Państwowego w B. - o nadesłanie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia,
• Urzędu Miasta B. - o nadesłanie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia,
• [...] Urzędu Wojewódzkiego - o nadesłanie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia,
• do Sądu Rejonowego w B. o nadesłanie odpisu postanowienia sądu o nabyciu spadku po J. S.,
• [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. - o nadesłanie wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia,
• [...] Urzędu Wojewódzkiego - o wypożyczenie akt postępowania o zwrot nieruchomości,
• Powiatowego Zarządu Dróg w B. - o nadesłanie wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia,
• wnioskodawców postępowania nadzorczego - o nadesłanie wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia,
• Sądu Rejonowego w B. Wydział Ksiąg Wieczystych - o nadesłanie kopii dokumentów dołączonych do zbioru dokumentów [...],
• Starostwa Powiatowego w B. - o nadesłanie dokumentów dotyczących aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości,
• Archiwum Akt Nowych - o nadesłanie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia,
• Urzędu Miejskiego w B. - o nadesłanie archiwalnej dokumentacji geodezyjnej aktualnej na dzień przedmiotowego wywłaszczenia,
• Sądu Rejonowego w B. - o nadesłanie odpisów dokumentów z akt ksiąg wieczystych nr [...], nr [...] oraz [...], w tym dokumentów własności oraz dokumentów geodezyjnych,
• Archiwum Państwowe w B. - o odszukanie i nadesłanie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia oraz dokumentacji geodezyjnej dot. wywłaszczonej nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem zespołu archiwalnego pn. "Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w B.",
• [...] Urzędu Wojewódzkiego - o nadesłanie kopii Dziennika Urzędowego, w którym opublikowano przedmiotowe orzeczenie z dnia [...].09.1952 r.

Powyższe czynności były konieczne, gdyż bardzo utrudnione okazało się w toku postępowania nadzorczego m.in. zgromadzenie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia oraz ustalenie stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości.

Organ jednocześnie wskazywał terminy załatwienia sprawy, których nie był w stanie dotrzymać ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie tj. wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż powołanie nowego organu, przy jednoczesnym zniesieniu poprzedniego, powoduje znaczące trudności organizacyjne i opóźnienia w prowadzeniu spraw, co wynika w szczególności z konieczności wydania aktów prawnych regulujących ustrój i tryb działania nowego organu, a także konieczność wydania nowych upoważnień dla pracowników (z uwagi na wygaśnięcie poprzednio wydanych upoważnień wraz z likwidacją organu). W przypadku Ministra Infrastruktury i Budownictwa przez okres od [...] listopada 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. nie było możliwe wydanie ww. upoważnień z uwagi na brak rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Rozporządzenie takie zostało wydane w dniu 7 grudnia 2015 r. i opublikowane w Dz. U. z dnia 8 grudnia 2015 r. (poz. 2080). Zdaniem organu tak istotne zmiany w organizacji Rady Ministrów, jak i aparatu obsługującego poszczególnych ministrów musiały wpłynąć na prowadzone przez poszczególne organy postępowania administracyjne. Sukcesywnie Minister Infrastruktury i Budownictwa likwidował powstałe zaległości, aczkolwiek ze względu na znaczną ilość spraw prowadzonych w Departamencie Orzecznictwa (ok. 5000) usunięcie opóźnień w krótkim czasie było niemożliwe pomimo podejmowanych starań. Organ wskazał, że w piśmie z dnia [...]czerwca 2016 r. podniesiono, iż przyczyną opóźnienia w załatwieniu sprawy była m.in. zmiana referenta sprawy wynikająca z przebywania dotychczasowego referenta na zwolnieniu lekarskim od dnia [...]grudnia 2015 r.

Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił stopnia skomplikowania przedmiotowej sprawy oraz specyfiki spraw rewindykacyjnych, które z natury mają charakter długotrwały z uwagi na bardzo utrudnione (po ponad 60 latach od wydania orzeczenia) poszukiwania dowodów niezbędnych do dokonania prawidłowej oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego, a także nie uwzględnił faktu, iż nagła nieobecność referenta nie była w żaden sposób zależna od organu.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącej przewlekłości, o której mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., istotny przestój w prowadzonym postępowaniu miał miejsce dopiero na skutek nagłej nieobecności (która trwa po dziś dzień) referenta prowadzącego przedmiotową sprawę. Okoliczność ta (wskazana zarówno w odpowiedzi na przedmiotową skargę na bezczynność, jak i w piśmie organu z dnia [...] czerwca 2016 r. skierowanym do stron postępowania, w tym m.in. do skarżących), była od organu niezależna, zaś fakt prowadzenia przez Wydział Rewindykacji Mienia ok. 500 spraw (w większości o podobnym stopniu skomplikowania) uniemożliwił organowi w krótkim czasie usunięcie powstałych zaległości. Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły również krótsze przestoje, których nie da się usprawiedliwić ww. okolicznościami, organ nie kwestionuje samej oceny, iż doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, który skrajnie rygorystycznie, niezgodnie z ratio legis przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. ocenił stopień naruszenia prawa przez organ - jako rażący.

Sprzeciw organu naczelnego budzi w szczególności traktowanie każdej ze spraw w taki sposób, jakby każda z nich była jedyną sprawą prowadzoną przez organ w badanym okresie. Prowadzenie w ramach departamentu wielu tysięcy skomplikowanych spraw pochodzących z obszaru całego kraju prowadzi w sposób nieuchronny do opóźnień w niektórych z nich. Organ nie funkcjonuje bowiem w próżni, lecz na jego funkcjonowanie ma wpływ szereg czynników, tj. w szczególności dynamika rynku pracy (i związana z tym fluktuacja kadr), zmiany organizacyjne obejmujące łączenie/podziały urzędów, które wynikają z decyzji politycznych podjętych na najwyższym szczeblu oraz ograniczone środki budżetowe, które wymuszają konieczność oszczędności zasobów (finansowych, rzeczowych i kadrowych) i wykorzystywania ich w sposób możliwie najefektywniejszy. Należy podkreślić również, że na długość prowadzonych postępowań ma wpływ przyjęty w organie model ich prowadzenia. W przypadku Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa (oraz wcześniej: Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju) od wielu lat pierwszorzędne znaczenie ma wydawanie rozstrzygnięć prawidłowych merytorycznie i zgodnych z przepisami postępowania, z czego nie wolno czynić organowi zarzutu. Przeciwieństwem tego modelu jest wydawanie większej ilości rozstrzygnięć w krótszym czasie, co jednak wiąże się z występowaniem większej liczby błędów, powodujących uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. Z kolei konieczność wielokrotnego prowadzenia postępowań w tych samych sprawach na skutek uchylania decyzji przez sąd powoduje w dłuższym okresie zwiększenie zaległości, nie zaś ich zmniejszenie, względnie powoduje konieczność dalszego zwiększania szybkości prowadzenia spraw kosztem jakości wydawanych rozstrzygnięć.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. należy wskazać, że zdaniem organu wymierzenie grzywny w kwocie 800 zł w rozważanym przypadku cechuje skrajny rygoryzm, nawet przy założeniu, że organ dopuścił się przewlekłości.

Biorąc bowiem pod uwagę pełne spektrum naruszeń prawa, jakie mogą potencjalnie wystąpić na gruncie art. 149 § 1 P.p.s.a., nie sposób uznać naruszenia prawa, do którego doszło w rozważanym przypadku za na tyle poważne, aby zastosować wobec organu karę finansową w takiej wysokości. W dotychczasowej praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych kara finansowa w wysokości ok. 1000 zł jest uznawana za wysoką i zarezerwowana jest tylko dla wyjątkowo poważnych naruszeń prawa. Chodzi tu w szczególności o przypadki nierespektowania (czasem wielokrotnego) prawomocnych wyroków sądów administracyjnych wyznaczających termin rozstrzygnięcia sprawy albo prowadzenia postępowań przez okres kilkunastu (lub wręcz kilkudziesięciu) lat w jednej instancji, a także w przypadkach, gdy organ w sposób oczywiście niezasadny przewleka postępowanie oczywiście błędnie twierdząc, że zachodzi obiektywna przeszkoda do jego zakończenia.

W przedmiotowej sprawie poza wskazanym przez Sąd relatywnie długim okresem trwania postępowania (tylko jednak w porównaniu z treścią art. 35 § 3 K.p.a., nie zaś w porównaniu z innymi sprawami o podobnym stopniu skomplikowania) nie zachodzą żadne szczególne okoliczności prowadzące do konstatacji, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Nie sposób - zdaniem organu - zgodzić się z tak surową oceną Sądu wyrażoną przez określenie wysokości grzywny na poziomie 800 zł oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, albowiem organ naczelny podejmował czynności zasadne i zmierzające do załatwienia sprawy, nie podejmując przy tym żadnych czynności pozornych. Działania organu były niewątpliwie nakierowane na zakończenie prowadzonego postępowania. Nie stanowiły one zaś instrumentu służącego do uchylania się organu od wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. przez lakoniczne uzasadnienie zasadności wymierzenia grzywny co do zasady oraz co do jej wysokości. Nie można bowiem zgodzić się z automatyzmem, który forsuje Sąd I instancji w przedmiotowym wyroku, a polegającym na tym, że wymierzenie grzywny jest nieuchronne w każdym przypadku niewydania decyzji przez organ. Taka zależność nie wynika z przepisów P.p.s.a. Jest przy tym w sposób oczywisty środkiem znacznie silniejszym niż samo stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wymierzenie grzywny powoduje po stronie organu wymierne ujemne skutki finansowe. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa rodzi zaś ryzyko odpowiedzialności majątkowej pracowników organu, nie wpływając jednak ujemnie na sytuację prawną samego organu. Sąd pierwszej instancji powinien ze szczególną starannością uzasadnić orzeczenie o wymierzeniu grzywny, zwłaszcza mając na uwadze, że zobowiązanie organu do wydania decyzji stanowi silny środek przymusu, gdyż jego niewykonanie prowadzi nieuchronnie do wymierzenia grzywny w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a.

Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Z treści ww. pisma wynika jedynie prośba o pilne rozpatrzenie wniosku. Żadne sformułowanie zawarte w tym piśmie nie wskazuje na ryzyko złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie przepisów P.p.s.a. Organ podniósł, że kopia ww. pisma (wraz z dowodem nadania) nie została załączona do przedmiotowej skargi na przewlekłość, a wymaga tego przepis art. 57 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Skarga, do której nie dołączono dowodu wezwania organu w trybie art. 37 § 1 K.p.a. nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, lecz powinna (zdaniem organu) skutkować wezwaniem wnoszącego do usunięcia braków formalnych skargi. W razie zaś ich nie uzupełnienia skarga podlega odrzuceniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, Lex nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, Lex nr 1658243).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ dopuścił się bezczynności noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa. Takiego rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku nie ma. Sąd pierwszej instancji bowiem w wyroku w pkt 2 orzekł, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania, a w pkt 3, że przewlekłe prowadzenie postepowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mimo wadliwości tego zarzutu, biorąc pod uwagę treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, przedmiot sprawy, którym była przewlekłość organu, a także uwzględniając argumentację uzasadnienia środka odwoławczego, która odwołuje się do orzeczonej przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracji uznał, że możliwa jest ocena powyższego zarzutu.

Na wstępie należy wskazać, że przez będącą przedmiotem rozpoznawanej sprawy "przewlekłość prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że organ prowadził sprawę przewlekle bowiem ją rozpoznając znacznie przekroczył termin, o którym mowa w art. 35 K.p.a, a ponadto działania Ministra cechowały się brakiem koncentracji czynności procesowych. W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Budownictwa nie kwestionował, że prowadził sprawę przewlekle wskazał bowiem, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przestoje, których nie da się usprawiedliwić okolicznościami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Nie zgodził się jednak ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przewlekłe prowadzenie postepowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji ocena o rażącym naruszeniu prawa w zakresie sprawności postępowania administracyjnego jest prawidłowa.

Organ zwrócił uwagę, że sprawy rewindykacyjne ze swej istoty wymagają dłuższego postępowania wyjaśniającego, co zwykle wiąże się z potrzebą poszukiwania dowodów oraz wielowątkowych analiz merytorycznych. Wskazać jednak należy na ogólny czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, który wielokrotnie przekracza termin wskazany w art. 35 K.p.a., a także brak nadania biegu sprawie w okresach: od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] listopada 2014 r. i od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] czerwca 2016 r. W powyższym okresie organ jedynie pismem z dnia [...] maja 2015 r. poinformował strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy – do dnia [...] lipca 2015 r. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, również argument o dużej ilości postępowań, czy zmiana referenta nie usprawiedliwia stanu przewlekłości. W orzecznictwie przyjmuje się, co do zasady, że brak odpowiedniej obsady etatowej i znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu nie może rodzić negatywnych skutków dla strony w sferze terminów załatwienia spraw (por. np. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12, z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2567/14, z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt 1729/17, opubl. CBOSA). Nie usprawiedliwia także przewlekłości okoliczność braku możliwości wydania upoważnień, bowiem jak wskazał organ wystąpiła ona w okresie od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego grzywna w kwocie 800 zł, nieprzekraczająca nawet 10% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, jest niewielka i adekwatna do stopnia naruszenia prawa wywołanego przewlekłością. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał przesłanki wymierzenia organowi grzywny, a ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie grzywny pozostaje w bezpośrednim związku ze stwierdzeniem przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe o nie można w tej sprawie uznać, iż doszło do przekroczenia granic uznania z art. 149 § 2 P.p.s.a.

Powyższe okoliczności wskazują, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a wówczas, gdy sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tym samym umożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Wskazać także należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13, opubl. CBOSA). Wobec tego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 149 § 1a P.p.s.a. uznać należy za niezasadne.

Nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 4 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W aktach administracyjnych znajduje się pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r., które prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, bowiem w kwestionowanym piśmie R. S. domagał się pilnego rozpatrzenie wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazując, że wszystkie niezbędne dokumenty do wydania decyzji zostały przekazane organowi. Skoro było wezwanie to skarga była dopuszczalna i brak było przesłanek do jej odrzucenia.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.