Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 609/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 2022r. sygn. akt III SA/Kr 649/22, oddalił skargę B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 14 lutego 2022 r. nr SKO-NP-4115-732/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.

Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie skarżąca nie spełnia warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ prawidłowo ustalił, że z materiału dowodowego sprawy w żaden sposób nie wynika, aby na skarżącej spoczywał ciężar sprawowania opieki wykluczającej możliwość podjęcia przez opiekuna jakiegokolwiek zatrudnienia. Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej nie jest osobą w pełni samodzielną w czynnościach dnia codziennego. Jest jednak osobą komunikatywną, chodzącą, choć przemieszczającą się jedynie w obrębie domu z uwagi na słaby wzrok i zaburzenia jelitowe (częste biegunki). Zakres pomocy świadczonej przez skarżącą nie uzasadnia przyjęcia, że jest to opieka stała i długoterminowa.

Zdecydowana większość wykonywanych przez skarżącą czynności to czynności wykonywane standardowo przez osoby pracujące – po pracy. Do takich czynności należy pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, przygotowywanie opału i ogrzewanie domu. Te czynności skarżąca musiałaby wykonywać także wyłącznie dla siebie, bez względu na opiekę sprawowaną nad matką.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła B. G. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciła:

1. 1. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
2. 2. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W oparciu o powyższe wniesiono o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;
2. 2) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym;
3. 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji;
4. 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenia prawa materialnego, przy czym kwestią zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia jest ocena, czy w okolicznościach niniejszej sprawy B. G. spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm. - dalej "u.ś.r."), tj. czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 29 kwietnia 2009r. wydanym na stałe oraz orzeczeniem z dnia 24 marca 2020 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji do 31 października 2022 r., a także czy na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia, a opieką nad osoba niepełnosprawną mają wpływ okoliczności takie jak rozmiar faktycznie sprawowanej opieki.

W tym miejscu zasadnym jest wskazanie, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Powyższa uwaga jest niezbędna, ponieważ z dniem 1 stycznia 2024 r. stan normatywny stanowiący podstawę wydania kwestionowanych decyzji uległ zmianie w następstwie wejścia w życie ustawy z 7 lipca 2024 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023, pos. 1429) która zmieniła brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz uchyliła art. 17 ust. 1a u.ś.r. W aktualnym stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18. roku życia. Możliwe natomiast stało się ubieganie się przez osobę niepełnosprawną o przyznanie tego świadczenia na warunkach określonych w ustawie o świadczeniu wspierającym.

Na dzień wydania kwestionowanej decyzji stan normatywny przedstawiał się w sposób następujący.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawanych przez organy decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powołany przepis określa zatem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki, natężenie wykluczy wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dalej: CBOSA). Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia.

Jednak legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21 CBOSA).

Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji przyjął ustalenia organów, że matka skarżącej kasacyjnie porusza się o własnych siłach, bez pomocy i udziału innych osób, gdyż podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego poruszała się samodzielnie w obrębie miejsca zamieszkania. Nie jest też pampersowaną, całkowicie niesamodzielna, przez co wymagającą stałej opieki i pomocy. Znajduje zatem potwierdzenie w materiale dowodowym przyjęta przez Sąd I instancji okoliczność, że ustalone w trakcie wywiadu środowiskowego czynności wchodzące w zakres pomocy świadczonej przez skarżącą (pomimo że wykonywanej w sposób prawidłowy) w znacznej mierze ograniczają się do czynności dnia codziennego, takich jak: przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, palenie w piecu, pranie, sprzątanie. Mając jednak na uwadze - z jednej strony - zakres i rozmiar czynności, jakie skarżąca wykonywała opiekując się matką a z drugiej - stopień samodzielności A. G. w codziennym funkcjonowaniu, nie sposób przyjąć, aby rzeczywiście skarżąca nie mogła wykonywać przy tym jakichkolwiek aktywności zawodowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Podnieść bowiem należy, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie (w tym głównie z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 15 października 2022 r.) wynika co prawda, iż matka skarżącej choruje na: nadciśnienie tętnicze, zaćmę, cukrzycę, choroby układu krążenia, przebyła zawał mięśnia sercowego, jak też cierpi na częste biegunki, tym niemniej samodzielnie porusza się̨ w obrębie własnego mieszkania, samodzielnie wykonuje proste czynności higieny osobistej, samodzielnie także spożywa posiłki. Skarżąca nie wykonuje tym samym przy matce czynności pielęgnacyjnych, a także innych ściśle związanych z jej osobą, a wymagających ciągłej jego obecności. Córka pomaga matce głównie w prowadzeniu gospodarstwa domowego: sprząta, gotuje, robi zakupy, przygotowuje opał i pomaga w ogrzewaniu mieszkania oraz pilnuje przyjmowania leków.

W tej sytuacji rację ma Sąd I instancji, iż taki zakres czynności co prawda ogranicza stronę, jednakże nie uniemożliwia jej podjęcia pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. W przeważającej części opieka skarżącej nad matką sprowadza się bowiem w tym przypadku do typowych czynności dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a zatem nie powoduje konieczności sprawowania nad nią stałej opieki. Z kolei, wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (pomoc w przygotowaniu posiłków czy podawanie leków) są czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają one wykonywania aktywności zawodowej. Prawidłowe było zatem stanowisko Sądu I Instancji, iż w przedmiotowym stanie faktycznym brak było bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Należy również zwrócić uwagę, że bezsprzecznie na skarżącej kasacyjnie, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki. Jednak nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że A. G. posiada oprócz skarżącej, jeszcze dwie dorosłe córki, a zatem, występują inne osoby, które powinny (osobiście bądź finansowo) włączyć się do opieki nad niepełnosprawną matką, do czego są zobowiązane zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Powyższe nie oznacza, że Sąd wybiera, kto ma zapewnić matce opiekę (osobistą, czy też dzieląc się z rodzeństwem), podkreśla jednak, że skarżąca nie jest jedyną osobą, na której ciąży obowiązek opieki nad matką, na co słusznie wskazywano w niniejszej sprawie.

W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) a sprawowaną przez nią opieką nad matką – w rozumieniu u.ś.r. Tym samym należy przyjąć, że skarżąca w tak ustalonym stanie faktycznym nie spełnia przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.