Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 355/12 oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. R., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez zastosowanie niekonstytucyjnych norm i niezbadanie w tym zakresie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu; art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ustalenie wypłaty odszkodowania, któremu nie można przypisać atrybutu "słuszności" oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i naruszenie prawa własności.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności przepisów art. 5 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, iż zastosowany w sprawie na mocy art. 227 u.g.n. wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych jest wskaźnikiem całkowicie odmiennym od wskaźnika wzrostu cen nieruchomości (art. 5 u.g.n.). Jego zakres jest zdecydowanie szerszy, dotyczy on co do zasady dóbr konsumpcyjnych codziennego użytku, nie zaś nieruchomości, których obrót nie ma, co do zasady, charakteru powszechnego czy "codziennego". Oczywistym jest zatem, że nie odzwierciedla on w sposób prawidłowy wzrostu cen nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte.
Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a K.p.a.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (Komentarz M. Niezgódka-Medek do art. 125 p.p.s.a., Lex Omega 39/2013). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (por. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11).
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie m.in. art. 5 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniósł także o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność powyższych przepisów z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1121/13 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o treści: "czy art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.) jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP". Sprawie tej nadano sygnaturę akt P 13/14.
Przedmiotem w/w sprawy była waloryzacja odszkodowania oraz sposób jej obliczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu w/w postanowienia wskazał m.in., że jak wynika z art. 5 u.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Z uwagi jednak na to, że jak dotychczas, pomimo upływu przeszło 15 lat od wejścia cyt. ustawy w życie, obowiązek wynikający z tego przepisu nie został wykonany, w dalszym ciągu do zagadnienia tego znajduje zastosowanie przepis przejściowy zawarty w art. 227 u.g.n. Stanowi on, że do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, pomimo jego określania w trybie administracyjnym, ma charakter cywilnoprawny. Stanowi rekompensatę za uszczerbek majątkowy w postaci pozbawienia (albo ograniczenia) prawa rzeczowego do nieruchomości. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wymaga przy tym, aby spełniało ono kryterium "słuszności". Te same wymogi powinny, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, spełniać także stworzone przez ustawodawcę mechanizmy służące przeliczaniu przyznanego uprzednio, a nie wypłaconego odszkodowania, ponieważ podstawą prawną stosunku prawnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w dalszym ciągu pozostaje art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a nie przepis ustawy (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 223). Przepisy ustawowe powinny zaś urzeczywistniać (wykonywać) to postanowienie ustawy zasadniczej. Zwaloryzowane odszkodowanie także powinno więc być słuszne.
W przeciwnym wypadku może dojść do wypaczenia konstytucyjnie gwarantowanego i chronionego prawa do słusznego odszkodowania wskutek zwlekania (opóźnienia) z jego wypłatą oraz powstaniem przed tym zdarzeniem konieczności jego przeliczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że naruszenia norm konstytucyjnych, wyrażonych w art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP upatruje właśnie w treści art. 227 u.g.n. Stworzony przez ustawodawcę mechanizm waloryzacji oparty o wskaźniki określone w art. 227 u.g.n., który to przepis z założenia miał mieć jedynie charakter przejściowy, a w rzeczywistości stał się immanentnym elementem porządku prawnego, wydaje się naruszać konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej, zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa (lojalności Państwa wobec obywateli), poprawnej legislacji. Z danych podawanych przez Główny Urząd Statystyczny (http://www.stat.gov.pl/gus) wynika, że wskaźniki, do których odwołuje się art. 227 u.g.n., są obliczane w oparciu o wyniki badań cen towarów i usług konsumpcyjnych na rynku detalicznym oraz badań budżetów gospodarstw domowych, dostarczającego danych o przeciętnych wydatkach na towary i usługi konsumpcyjne.
Niewątpliwie jednak, nieruchomości nie można zaliczyć do towarów (dóbr) konsumpcyjnych, co poddaje w wątpliwość zasadność stosowania takich wskaźników w omawianej kategorii spraw. Ceny nieruchomości kształtują się odmiennie od cen dóbr i usług codziennego użytku, podażą i popytem kierują inne czynniki. W szczególności było to widoczne w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej w 2004 r. aż do okresu "kryzysu finansowego" w 2008 r., kiedy wzrost wartości nieruchomości postępował szybciej. Trudno jednak wskazać na konkretne różnice pomiędzy wskaźnikami z art. 5 i art. 227 u.g.n., ponieważ te pierwsze nie zostały jak dotąd opublikowane (podobnie nieznana jest metodologia ich obliczania). Można jednak zaryzykować twierdzenie, że muszą się one od siebie różnić, ponieważ w przeciwnym wypadku wprowadzanie nowego rodzaju wskaźnika waloryzacyjnego pozbawione byłoby racjonalności. Niemniej, możliwość stosowania do waloryzacji wskaźnika zmiany cen nieruchomości niewątpliwie pozwoliłoby w pełniejszym zakresie realizować konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania (urealnić/uaktualnić odszkodowanie), aniżeli wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, które mogą wypaczać sens instrumentu określonego w art. 132 ust. 3 u.g.n., a w istocie celu, jaki dzięki niemu miał zostać osiągnięty.
Nie bez znaczenia dla dalszych wywodów jest to, że przepis art. 5 u.g.n. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. K 23/08 za zgodny z art. 2 Konstytucji RP, tyle że jak dotąd go nie wykonano. Nie ulega wątpliwości, że w polskim porządku prawnym od kilkunastu lat istnieje dysfunkcjonalna norma prawna zawarta w art. 5 u.g.n. dotycząca praw osób wywłaszczonych (ich następców prawnych), zamiast której stosuje się w trwały sposób art. 227 u.g.n. o przejściowym z założenia tylko charakterze. Wprawdzie brak jest jakiejkolwiek regulacji normatywnej, która przesądzałaby, przez jaki okres mogą (mają) obowiązywać przepisy przejściowe (w omawianym przypadku ustawodawca nie wprowadził w u.g.n. żadnego terminu, por. wyrok TK z 19 kwietnia 2005 r. sygn. K 4/05), to jednak dopuszczenie do sytuacji, że zamiar ustawodawcy o czasowym obowiązywaniu określonego przepisu, przez niemożność wykonania innego związanego z tym nakazu ustawowego, przekształca dane unormowanie w istocie w regulację o charakterze stałym, niewątpliwie podważa zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz godzi w zasadę poprawnej legislacji.
Świadczy bowiem o nieracjonalności legislatora (który dodatkowo pozwolił zadecydować o utracie mocy art. 227 u.g.n. organowi władzy wykonawczej), wszak przepis określony jako przejściowy powinien ustąpić miejsca docelowemu mechanizmowi normatywnemu z uwagi na swą doraźną tylko naturę. Tymczasem sformułowane przez ustawodawcę cele w przepisach art. 5 i art. 227 u.g.n. nie zostały osiągnięte, tj. wskaźniki zmian cen nieruchomości nie zostały opublikowane, a przez to przepis przejściowy nadal, pomimo upływu przeszło 15 lat, nie utracił mocy.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, uregulowanie zawarte w art. 227 u.g.n. nie ma mocy zadośćuczynienia normie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zaś niemożność ustalenia przy pomocy wskaźników zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych słusznego zwaloryzowanego odszkodowania może godzić jednocześnie w prawo własności związane z prawem do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Uchwalenie art. 5 u.g.n. było podyktowane w zamyśle legislatora potrzebą zapewnienia adekwatnego (obiektywnego) do rzeczywistych zmian wartości nieruchomości mechanizmu waloryzacyjnego, a cech tych nie spełnia art. 227 u.g.n.. Dalsze więc utrzymywanie takiego stanu prawnego wydaje się być niekorzystne dla jednostek, ponieważ uniemożliwia uwzględnienie realnych zmian cen na rynku nieruchomości. Skoro więc ustawodawca zdecydował się już na wprowadzenie w u.g.n. pełnej regulacji waloryzacyjnej wyłączającej waloryzację sądową określoną w Kodeksie cywilnym, to powinien uczynić to tworząc mechanizmy, dzięki którym możliwe byłoby osiągnięcie zamierzonego celu, a zarazem zadośćuczynienie dyrektywie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Wobec powyższego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawartego w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1121/13, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wynik niniejszego postępowania zależy od rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności zaskarżonego przez skarżącego przepisu art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W konsekwencji, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 355/12, do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. akt P 13/14.