Postanowienie NSA z 6 maja 2022 r., I OSK 616/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w W. o zawieszenie postępowania

Sprawa

w sprawie ze skargi kasacyjnej W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 300/21 o odrzuceniu skargi W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w W. na zarządzenie Wójta Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia pisemnego przetargu nieograniczonego na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę postanawia: odmówić zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Skład

Sędzia NSA Iwona Bogucka przewodniczący

Uzasadnienie

Wójt Gminy M. (dalej: Wójt Gminy) zarządzeniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] ogłosił pisemny przetarg nieograniczony na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, będących własnością gminy M. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3) oraz art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.; dalej: u.s.g.) i zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z [...] maja 2019 r. w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu, zmienionego zarządzeniem Wójta Gminy M. Nr [...] z [...] lipca 2019 r. w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] Wójta Gminy M. z [...] maja 2019 r. W zarządzeniu Wójt Gminy zarządził, że: (§ 1) ogłasza się pisemny przetarg nieograniczony na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, będących własnością Gminy M. Ogłoszenie o przetargu stanowi załącznik do niniejszego zarządzenia. Ogłoszenie o przetargu podaje się do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy M. oraz zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej tutejszego urzędu w kategorii "Nieruchomości, wykazy sprzedaż/dzierżawa" pod adresem [...]. (§ 2.) Wykonanie zarządzenia powierza się kierownikowi referatu Rozwoju Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska. (§ 3.) zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W załączniku do zarządzenia wskazano: podstawę dzierżawy i opis jej przedmiotu (pkt I), obciążenia przedmiotu dzierżawy (pkt II), przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości (pkt III), warunki przetargu oraz dane dotyczące składania ofert (pkt. IV, V i VI), a nadto określono formularz oferty, podano opis oceny ofert i wzór umowy dzierżawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe zarządzenie, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wniosła W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca). W toku postępowania w szczególności podniosła, że swój interes prawny wywodzi dodatkowo z art. 37 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.; dalej: u.g.n.), gdyż ma prawo pierwszeństwa w dzierżawie nieruchomości objętych zarządzeniem, jako że mogłyby one poprawić warunki zagospodarowania należących do skarżącej nieruchomości przyległych.

Postanowieniem z 12 listopada 2019 r., II SA/Wr 654/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia.

Postanowieniem z 16 listopada 2021 r., II SA/Wr 300/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę uznając, że skarżąca nie wykazała, aby zarządzenie naruszało jej interes prawny lub uprawnienie.

W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła w szczególności naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) i w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., polegające na błędnym przyjęciu, że pomimo, iż skarżąca jest właścicielem nieruchomości przyległych do nieruchomości objętych zaskarżonym zarządzeniem, których to nabycie lub wydzierżawienie przez skarżącą mogłoby istotnie poprawić warunki zagospodarowania należących już do niej nieruchomości sąsiednich, skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy i nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącej arbitralne przesądzenie przez Gminę o oddaniu – na podstawie zaskarżonego zarządzenia – gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, w dzierżawę na rzecz podmiotu trzeciego, podczas gdy należało stwierdzić, że skarżąca w oparciu o przysługujące jej uprawnienia wynikające ze "stosunków sąsiedzkich" wielokrotnie ubiegała się o sprzedanie lub wydzierżawienie na jej rzecz nieruchomości objętych przedmiotowym zarządzeniem, co sprawia, że przysługiwał jej interes prawny w zaskarżeniu tego zarządzenia, a także, że bezpodstawna odmowa Wójta Gminy w zakresie sprzedaży lub wydzierżawienia skarżącej przedmiotowych nieruchomości i konsekwencji wydanie zaskarżonego zarządzenia, które ostatecznie przesądziło o przeznaczeniu mienia i pozbawieniu do niego praw skarżącej, stanowi nieuprawnione bezpośrednie, konkretne i realne naruszenie powyższego interesu prawnego skarżącej w postaci uniemożliwienia jej bezprzetargowego nabycia lub wydzierżawienia przedmiotowego mienia, co czyniło skargę skarżącej uprawnioną i zgodną z naruszonym przepisem.

W skardze kasacyjnej skarżąca na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła również o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości sąsiednich wobec nieruchomości objętych zaskarżonym zarządzeniem, zawisłego aktualnie przed Sądem Rejonowym w Kamiennej Górze, I Wydział Cywilny, pod sygn. akt I Ns 207/20.

W uzasadnieniu tego wniosku podano, że skarżąca w przeszłości wielokrotnie zwracała się o nabycie lub wydzierżawienie nieruchomości objętych zarządzeniem, albowiem są jej one potrzebne do realizacji obowiązku dostarczenia wody na terenie gminy i aglomeracji. Jak wskazano w wyroku NSA z 1 lipca 2015 r., I OSK 885/15, właściciel nieruchomości, który składa wniosek o zbycie lub wydzierżawienie na jego rzecz nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, uzasadniając go rzeczywistą wolą poprawienia warunków zagospodarowania swojej nieruchomości przyległej – o ile wniosek ten złoży przed podjęciem działań przez podmiot publiczny w celu wydzierżawienia lub sprzedaży tej nieruchomości – posiada interes prawny oparty na uprawnieniach właścicielskich (art. 140 k.c.), a pozostający w związku z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., aby postępowanie związane ze zbyciem lub wydzierżawieniem objętej jego zainteresowaniem nieruchomości sąsiedniej zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

W ocenie skarżącej stan taki ma miejsce w sprawie, albowiem chciała kupić nieruchomości objęte zarządzeniem, jest także właścicielem nieruchomości sąsiednich, co zostanie wykazane w postępowaniu o ich zasiedzenie. W dniu 31 sierpnia 2020 r. złożyła do Sądu Rejonowego w Kamiennej Górze wniosek o stwierdzenie – dniem 1 lutego 2009 r. – zasiedzenia nieruchomości położonych na terenie Gminy K., które w większości graniczą z mieniem objętym zaskarżonym zarządzeniem, bowiem "od zawsze" znajdowały się w posiadaniu skarżącej i jej poprzedników prawnych, i stanowią część zorganizowanych i eksploatowanych przez skarżącą zakładów (pobierania i uzdatniania wody). Powyższe aktualizuje jej interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia i uzasadnia zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zasiedzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zawieszenie postępowania na tej podstawie zostało pozostawione do uznaniu sądu.

Warunkiem zawieszenia jest stwierdzenie istnienia pomiędzy toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym, a innym postępowaniem związku o charakterze prejudycjalnym, polegającego na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona. Obowiązkiem sądu jest zatem zbadanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki wskazane w niniejszym przepisie oraz czy wstrzymanie biegu sprawy z uwagi na te okoliczności jest celowe. Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej.

Zagadnienie wstępne stanowi przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni oraz realny wpływ na jego wynik. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza rozpoznanie sprawy w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zgłoszonego wniosku o zawieszenie postępowania ze względu na zagadnienie prejudycjalne rozstrzygane w odrębnym postępowaniu oznacza to, że ocena związku między postępowaniami i wpływu zagadnienia prejudycjalnego na rozpoznanie skargi kasacyjnej musi uwzględniać zakres jej rozpoznania ograniczony do zarzutów skargi kasacyjnej. Badaniu podlega zatem wpływ rozstrzygnięcia prejudycjalnego na możliwość rozpoznania zarzutów kasacyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nie zależy od wyniku postępowania w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości sąsiednich względem nieruchomości objętych zarządzeniem wójta. Odrzucenie skargi nastąpiło ze względu na brak wykazania naruszenia interesu lub uprawnienia. Mając na uwadze argumentację wniosku należy stwierdzić, że o interesie prawnym lub uprawnieniu względem nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia w trybie przetargowym nie decyduje tytuł prawny (prawo własności) do nieruchomości sąsiednich.

Również samo ubieganie się o nabycie nieruchomości przeznaczonej do oddania w użytkowanie nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, ani nie upoważnia do wysuwania roszczeń o nabycie nieruchomości. Jak stwierdził NSA w wyroku z 22 marca 2011 r., I OSK 2110/10: "Sam fakt ubiegania się o nabycie jednej z nieruchomości objętej zarządzeniem burmistrza w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność gminy nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać takie zarządzenie. Zamiarowi polepszenia warunków gospodarowania nieruchomością przy pomocy nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie nieruchomości gminy, dlatego też zamiar ten stanowi interes faktyczny, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zarządzenia burmistrza przez sąd administracyjny w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.". Ani przepis art. 37 u.g.n., ani żaden inny przepis prawa materialnego nie nakłada na publicznego właściciela gruntu obowiązku zbycia jakiejkolwiek nieruchomości, ani też nie rodzi u nikogo uprawnienia do wystąpienia z żądaniem, aby nieruchomość została mu sprzedana (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 37).

Własność nieruchomości sąsiednich daje w sytuacji określonej w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. uprawnienie do nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Pomijając szczegółowe warunki przewidziane w tym przepisie, należy zwrócić uwagę, że dotyczy on zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Pojęcie zbycia jest w ustawie zdefiniowane w art. 4 pkt 3b u.g.n., gdy mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości – należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W sprawie wydane zarządzenie dotyczyło ogłoszenia pisemnego przetargu nieograniczonego na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej, nie dotyczyło zbycia w rozumieniu ustawy. Własność nieruchomości sąsiednich względem przeznaczonych do oddania w dzierżawę nie jest również przesłanką stosowania art. 37 ust. 4 u.g.n. Z podanych względów wynik postępowania o zasiedzenie nie ma znaczenia dla rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.