Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 581/18 oddalił skargę [...] na decyzję [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. [...]i [...] (dalej również: zainteresowani) zwrócili się do [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) o ustalenie przebiegu granic nieruchomości położonych w obrębie [...]no, pomiędzy działką nr [...] z działkami nr [...] i [...] oraz zmianę powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej powierzchni 0,0261 ha na powierzchnię 0,0454 ha, a także zmianę powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej powierzchni 0,9600 ha na powierzchnię 0,9481 ha. Do wniosku załączyli wykazy zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek nr [...] i [...], protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz szkic graniczny nr 1, stanowiący integralną część tego protokołu – pochodzące z dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym [...].
Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] Starosta odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...] w zakresie ujawnienia ustalonego przez uprawnionego geodetę przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz pomiędzy działkami nr [...] i [...], na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z dnia [...] października 2016 r., zmiany powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej powierzchni 0,0261 ha na powierzchnię 0,0454 ha, zmiany powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej powierzchni 0,9600 ha na powierzchnię 0,9481 ha, na podstawie operatu geodezyjnego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym [...].
W uzasadnieniu organ I instancji odwołał się do dokumentacji scaleniowej części wsi [...] z 1980 r., zatwierdzonej decyzją [...] z dnia [...] grudnia 1980 r., w wyniku której powstały między innymi działki nr [...] i [...], a która zawiera pełne dane geodezyjne. Organ uznał, że dokumentacja ta nie może być zastąpiona ustaleniem przebiegu granic w postępowaniu aktualizacyjnym, gdyż przedmiotowa decyzja nie została wzruszona w części dotyczącej działek nr [...] i [...] – co oznacza, że nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Ponadto, powołując się na pismo Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 2 lipca 2008 r., Starosta stwierdził również, że "w trakcie sporządzanej aktem notarialnym Rep. A nr [...] sprzedaży działki nr [...] o powierzchni 0,0700 ha, wydzielonej fikcyjnie z działki nr [...]1, która w roku 1981 nie istniała już w ewidencji gruntów wsi [...] w związku z zatwierdzonym projektem scalenia gruntów, doszło do nieprawidłowego zawarcia umowy cywilno-prawnej.
Stąd wynikają aktualnie niezgodności między stanem ewidencyjnym, a stanem z księgi wieczystej nr [...], które winny być wyjaśnione na drodze cywilno-prawnej przed właściwym sądem powszechnym, a nie w postępowaniu o aktualizację ewidencji gruntów i budynków".
Decyzja ta została wydana na podstawie art. 22 ust. 1 art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101).
[...] (dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej również: wnioskodawca; skarżący) od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 [w komparycji decyzji został błędnie wskazany przepis "art. 138 § 1 pkt 3"] i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
Organ II instancji, odwołując się do § 36, § 37 ust. 1 oraz § 39 ust. 1-3, 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów; rozporządzenie), przeanalizował treść sporządzonego w dniu [...] października 2016 r. protokołu z czynności ustalenia granic działek ewidencyjnych. W konsekwencji tego stwierdził, że nie można uznać, aby przebieg granic pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] oraz pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] został ustalony w sposób określony w § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Podniósł w tym względzie, że ze szkicu załączonego do tego protokołu wynika, iż przebieg granic pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...], [...] wyznaczają punkty nr: [...] 09, [...] 10, [...]02, [...]01.
Punkt nr [...] 09 jest wspólnym punktem granicznym dla działek nr [...], [...] i działki nr [...], natomiast punkt nr [...]01 jest wspólnym punktem granicznym dla działek nr [...], [...] i działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na powyższe, w celu ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...] w trybie określonym w § 39 ust. 1 rozporządzenia, właściciel działki nr [...] wraz z właścicielami działek nr [...] i [...], powinien również wskazać położenie punktu nr [...] 09, a właściciel działki nr [...] położenie punktu nr [...]01 i zgodnie z innymi właścicielami podpisać protokół pod stosownym oświadczeniem zawartym w kolumnie 9 tego protokołu, odnoszącym się wyłącznie do ustalenia granic działek ewidencyjnych w trybie określonym w § 39 ust. 1 tego rozporządzenia. W takich warunkach organ II instancji stwierdził, że nie można uznać, iż przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działką nr [...] został ustalony na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia, mimo że w kolumnie 7 protokołu z dnia [...] października 2016 r. wpisano jako sposób ustalenia przebiegu granic § 39 ust. 1 rozporządzenia.
Zdaniem organu, biorąc pod uwagę sposób wypełnienia tego protokołu, nie można na jego podstawie jednoznacznie wskazać, w który ze sposobów określonych w § 39 powołanego rozporządzenia wykonawca ustalił przebieg granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami.
W takich warunkach organ II instancji stwierdził, że nie można uznać, iż przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...] został ustalony na podstawie zgodnych wskazań stron, a w związku z tym protokół z dnia [...] października 2016 r. nie może stanowić podstawy do ustalenia przebiegu granic pomiędzy tymi działkami. W ocenie organu odwoławczego, okoliczność ta przesądza o wadliwości stanowiska organu I instancji, gdyż wszczęte na wniosek [...] i [...] postępowanie w przedmiocie ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i [...] oraz zmiany powierzchni działki nr [...] i działki nr [...] było bezprzedmiotowe. W tyj względzie organ zauważył, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją granic tej działki, a podstawą obliczenia nowej powierzchni działki jest ustalenie przebiegu wszystkich jej granic.
W konsekwencji stwierdził, że jeżeli przebieg granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] nie został ustalony, to nie ma podstaw do określenia nowej powierzchni działek nr [...] i [...]. W związku z tym uznał, że nie ma również podstaw do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków na podstawie na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczącego powierzchni tych działek, a znajdującego się w dokumentacji o identyfikatorze [...].
Końcowo organ odwoławczy, przywołując treść art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził, że wobec braku podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków stanowisko Starosty w świetle treści art. 105 § 1 k.p.a. jest wadliwe.
Ponadto Inspektor wojewódzki zwrócił uwagę na to, że stan prawny nieruchomości należącej do zainteresowanego jest skomplikowany, na co wpływ mają szczegółowo wskazane i omówione w uzasadnieniu decyzji, istniejące w obiegu prawnym, dokumenty wzajemnie się wykluczające lub ze sobą sprzeczne. Z tych wszystkich powodów organ odwoławczy uznał, że w świetle przepisów § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 rozporządzenia nie jest możliwe uregulowanie przebiegu granic w postępowaniu ewidencyjnym, a kwestia ta powinna być rozstrzygnięta na drodze cywilnoprawnej, poprzez określenie faktycznego zasięgu prawa własności właścicieli działek nr [...] i [...].
Z decyzją Inspektora wojewódzkiego nie zgodził się [...], który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) sformułował pod adresem tej decyzji zarzuty naruszenia licznych przepisów postępowania.
WSA w Kielcach, motywując swoje rozstrzygnięcie, podniósł, że zasadnicze zarzuty skargi skierowane w stosunku do decyzji organów obu instancji sprowadzają się w pierwszej kolejności do kwestionowania decyzji z powołaniem się na okoliczność, że organ I instancji, wbrew żądaniu strony zawartemu we wniosku, prowadził postępowanie w sprawie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Sąd skonstatował, że pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania są w istocie konsekwencją tego zarzutu.
Sąd I instancji, odwołując się do treści dokumentów zawartych w aktach sprawy, wskazał na to, że Starosta w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. poinformował o wszczęciu na wniosek [...] i [...] z dnia [...] września 2017 r., złożony w dniu [...] stycznia 2018 r., a uzupełniony w dniu [...] marca 2018 r., postępowania w sprawie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], gm. [...] w zakresie: ujawnienia ustalonego przez geodetę uprawnionego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz pomiędzy działkami nr [...] i [...], na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z dnia [...] października 2016 r.; zmiany powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej powierzchni 0,0261 ha na powierzchnię 0,0454 ha; powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej powierzchni 0,9600 ha na powierzchnię 0,9481 ha – na podstawie operatu geodezyjnego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym [...].
Zarazem Sąd stwierdził, że z osnowy decyzji organu I instancji jasno wynika, że decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku [...] i [...] z dnia [...] września 2017 r., wobec czego nie budzi wątpliwości Sądu, że sprawa, nad którą procedował organ I instancji dotyczyła – co do swej istoty – żądania zawartego w tym wniosku. Wobec tego uznał, że pomimo wskazania przez Starostę w zawiadomieniu stron, że "zostało wszczęte postępowanie w sprawie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (...)", to wniosek strony zakreślił ramy przedmiotu sprawy administracyjnej, rozumianego jako aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
W konsekwencji Sąd uznał, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro skarżący nie został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Na poparcie tej tezy przedstawił rozważania dotyczące art. 61 ust. 4 i art. 10 ust. 1 k.p.a., podkreślając, że w realiach rozpoznawanej sprawy strona powzięła wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego, co umożliwia stronie podjęcie stosownych działań i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych, nawet jeżeli skarżący nie został formalnie zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie objętej żądaniem wniosku, lecz o wszczęciu postępowania w sprawie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Ponadto Sąd wyjaśnił, że do takiego wniosku prowadzi zarówno analiza akt administracyjnych, jak i treść skargi złożonej do tutejszego Sądu, co świadczy o tym, że skarżący miał świadomość toczącego się postępowania, a tym samym możliwość czynnego w nim uczestniczenia.
Idąc dalej, Sąd wojewódzki, odwołując się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdził, że organ II instancji zdaje się nie odróżniać bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądań strony, co wymaga wydania decyzji merytorycznej, odmawiającej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Sąd uznał, że pomimo uchylenia przez Inspektora wojewódzkiego decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, to w uzasadnieniu, dokonując oceny materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, organ odwoławczy przedstawił argumenty przemawiające w istocie za orzeczeniem o odmowie dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, wobec czego organ II instancji uzasadnił odmowę uwzględnienia żądania strony zawartego we wniosku. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a., gdyż zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy orzekały co do istoty sprawy, nie doszło do zmiany materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani nie uległa zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy.
Sąd wojewódzki stwierdził następnie, że w rozpatrywanym przypadku organ II instancji, uzasadniając skrótowo umorzenie postępowania, wprawdzie wskazał na jego bezprzedmiotowość, jednak w zasadniczej części uzasadnienia skoncentrował się na szczegółowej ocenie zebranego materiału dowodowego i uznał, że wniosek strony nie mógłby zostać uwzględniony z przyczyn merytorycznych. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a umorzenie postępowania w pierwszej instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe, jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe.
Sąd wyjaśnił również, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Wobec tego podniósł, że jeżeli zachodzi bezzasadność wniosku zgłoszonego przez wnioskodawcę, to właściwy organ powinien wydać decyzję odmowną, a nie decyzję o umorzeniu postępowania. Dodał, że w niniejszej sprawie skarżący był zainteresowany wydaniem decyzji merytorycznej, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało bezprzedmiotowości, lecz jedynie bezzasadność rozpatrywanego żądania.
W takiej sytuacji Sąd wojewódzki uznał, że załatwienie przedmiotowej sprawy przez organ II instancji w formie decyzji o umorzeniu postępowania zamiast odmowy aktualizacji danych w ewidencji nie miało jednak istotnego wpływu na jej wynik. Sąd podkreślił, że skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia były takie same, gdyż zarówno umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie można dokonać aktualizacji ewidencji zgodnej z żądaniem strony występującej o dokonanie aktualizacji danych.
Sąd, odwołując się do treści przepisów § 36-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, podzielił przy tym stanowisko organu odwoławczego co do oceny operatu technicznego przyjętego do zasobu geodezyjnego w dniu [...] lutego 2018 r. – dotyczącego ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] – jako środka dowodowego w sprawie. Zgodził się też z organem odwoławczym, że nie można uznać, by przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działką nr [...] został ustalony na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia na zgodne wskazanie stron, a w związku z tym protokół z dnia [...] października 2016 r. nie może stanowić podstawy do ustalenia przebiegu granic pomiędzy tymi działkami.
Ponadto zgodził się z organem II instancji, że dokumentacja przyjęta w 2018 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem [...] stanowi w istocie próbę odtworzenia granic działki nr [...] z pominięciem skutków scalenia gruntów przeprowadzonego w 1980 r. oraz stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej KI1L/00142122/5, a tym samym dotyczy rozstrzygnięcia w zakresie prawa własności przedmiotowych gruntów. Sąd zauważył w tym względzie, że z przepisów art. 20, art. 22 i art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, iż ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Dodał, że przepisy tej ustawy nie stanowią podstawy prawnej do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków.
W takich warunkach Sąd wojewódzki uznał za zasadne oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).
W skardze kasacyjnej, kwestionującej wyrok WSA w Kielcach w całości, skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (punkt I):
- 1. art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez Inspektora wojewódzkiego następujących przepisów:
- - art. 105 k.p.a. "poprzez jego niezastosowanie w oparciu o przesłanki leżące u podstaw wszczęcia tego postępowania" – i to pomimo że w aktach sprawy znajduje się skierowany do [...] wniosek [...] o umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego, zawarty w piśmie z dnia 19 kwietnia 2018 r.,
- - art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z powołaniem się na przesłanki dowodowe, które mogły zostać ustalone dopiero w postępowaniu administracyjnym wszczętym zgodnie z wnioskiem stron, a do którego wszczęcia nigdy nie doszło lub w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, a co również nie miało miejsca,
- - rażące naruszenie art. 61, art. 75, 77-81a, art. 86, art. 89, art. 104, art. 107, art. 109 i art. 127 k.p.a., a odnoszących się do postępowania administracyjnego, poprzez rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym, w odniesieniu do której Starosta w dacie wpływu odwołania nie dokonał wszczęcia postępowania i takiego nie przeprowadził, w wyniku czego organ dokonał rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym, co do której postępowanie administracyjne przed organem I instancji nie zostało przeprowadzone, a co "rażąco narusza wszystkie przepisy k.p.a. odnoszące się do postępowania administracyjnego";
- 2. rażące naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o umorzenie postępowania na podstawie rzeczywistej przesłanki, tj. brak wniosku strony o jego wszczęcie;
- 3. rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wyraźną i niebudzącą wątpliwości sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem, co potwierdza dokonana i odnotowana w uzasadnieniu okoliczność bezprawnego rozstrzygnięcia istoty sprawy przez Starostę, mająca miejsce poza postępowaniem, a której Inspektor wojewódzki nie przywołał jako podstawy podjętego rozstrzygnięcia, "czyli tak, jakby ustaleń takich nie dokonał, zaś w miejsce tego powołał podstawę stanowiącą własne rozstrzygnięcie w sprawie, niestanowiącej meritum (przedmiotu) wniesionego odwołania";
- 4. rażące naruszenie art. 15 k.p.a. "poprzez naruszenie obowiązującej zasady dwuinstancyjności", gdyż Inspektor wojewódzki rozpatrzył istotę sprawy jako organ odwoławczy bez uprzedniego przeprowadzenia i rozstrzygnięcia jej w postępowaniu przed organem niższej instancji;
- 5. rażące naruszenie art. 7-9 i art. 11 k.p.a. "poprzez celowe działania zmierzające do usprawiedliwienia działań Starosty (...) nacechowanych rażącym naruszeniem prawa", czego organ II instancji był w pełni tego świadomy – i co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto, mimo że "nie było to przedmiotem postępowania, to z uwagi na konieczność odniesienia się również do kwestii zawartych i powołanych w wyroku WSA w Kielcach", skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego (punkt II), tj.:
- 1. § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów poprzez "nieuzasadnione przyjęcie", że dokumentacja przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 lutego 2018 r. pod numerem ewidencyjnym P.2604.20181289 nie stanowi podstawy do aktualizacji danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy dokumentacja ta sporządzona została w sposób prawidłowy, spełnia wszelkie normy i warunki, by na jej podstawie mogły być zaktualizowane dane określające przebieg granic pomiędzy działką nr [...] i działką [...] oraz pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] oraz by mogła zostać dokonana zmiana powierzchni działek nr [...] i [...];
- 2. § 37 ust. 1 rozporządzenia "polegające na jego niewłaściwej wykładni i przyjęcie, że w odniesieniu do granicy pomiędzy działką nr [...] i działką [...] oraz pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] przepis ten nie ma zastosowania", gdy w rzeczywistości stan w zakresie zachowanych danych geodezyjnych i ich wiarygodności spełnia przesłankę z § 37 ust. 1 rozporządzenia;
- 3. § 39 ust. 1-3 i 5 rozporządzenia poprzez uznanie, że w związku z brakiem podpisów złożonych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości graniczących z nieruchomościami, pomiędzy którymi przebieg granicy podlegał ustaleniu, a przy prawidłowo złożonych podpisach w kolumnie 9 przez właścicieli nieruchomości, pomiędzy którymi przebieg granic był ustalany, przebieg granic pomiędzy działką nr [...] i działka nr [...] i pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] nie został określony zgodnie z przepisem § 39 ust.1 rozporządzenia;
- 4. § 44 pkt 2 rozporządzenia "poprzez odmowę i uchylanie się przed utrzymaniem operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, a w miejsce tego przerzucanie swoich obowiązków na sąd powszechny";
- 5. § 45 pkt 1 rozporządzenia poprzez brak zgody na zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, w sytuacji gdy skarżący wnosił o ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] oraz pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] (w obrębie 0011 [...]), a także o zmianę powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej wynoszącej 0,0261 ha na powierzchnię wynoszącą 0,0454 ha, zaś [...]ponadto wnosiła o zmianę powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej wynoszącej 0,9600 ha na powierzchnię wynoszącą 0,9481 ha "w oparciu o prawidłowe dane geodezyjne, jako wynikowe z operatu nr ewid. [...]".
Przy tak sformułowanych zarzutach w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, które zostały umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Kielcach na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W uzupełnieniu braków skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 4 lutego 2019 r. zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. [wersja na dzień orzekania: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; Sąd odwoławczy) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.
W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (podstawy przytoczone w punkcie I skargi kasacyjnej), ponieważ zasadniczo sąd odwoławczy ma możliwość oceny prawidłowości zastosowania w danej sprawie norm prawa materialnego tylko jeżeli w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uchybiono przepisom Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i gdy sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że postępowanie administracyjne nie było wadliwe proceduralnie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie tej części rozważań Sąd kasacyjny wskazuje, że naruszenie przepisów postępowania określone w punkcie I.1 nastąpiło poprzez powiązanie art. 145 p.p.s.a. z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Trzeba zatem z miejsca zauważyć, że art. 145 p.p.s.a. składa się z różnych jednostek redakcyjnych, których autor skargi kasacyjnej nie wskazał w żadnym z zarzutów zgłoszonych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze zasadę falsa demonstratio non nocet i uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 1/2010/1/1; uchwała dostępna w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), uwzględnił pełne brzmienie tego zarzutu zgodnie z intencją strony wyrażoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym wskazano na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie nie mogło dojść do stwierdzenia przez Sąd odwoławczy naruszenia przepisów wynikowych, jakimi są przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., bowiem autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował tego, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy (art. 132 i art. 133 § 1 p.p.s.a.), zaś w uzasadnieniu wyroku przedstawia stan sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.).
Dla uznania danego zarzutu za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, które może przybrać te same formy, co naruszenie prawa materialnego, lecz nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. np. wyroki NSA z dnia 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04 i 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12, dostępne jw.). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej (procesowej) podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania.
Dodać należy, że błędna wykładnia polega na nieprawidłowym rozumieniu treści normy prawnej w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan sprawy odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej.
Autor skargi kasacyjnej nie określił, jaką postać przybrało naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazanych w punktach 1-5 pierwszej podstawy skargi kasacyjnej, nie wyjaśnił tego również w uzasadnieniu środka odwoławczego. Tymczasem, jakkolwiek naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może być wskazywane i powoływane w skardze kasacyjnej, to przepisy te samodzielnie jeszcze nie stanowią odpowiednio wyczerpującej podstawy kasacyjnej, sformułowanej, przedstawionej i uzasadnionej zgodnie z wymogami wynikającymi z unormowania art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli w treści skargi kasacyjnej nie towarzyszy im zarzut i argumentacja kasacyjna obejmująca adekwatne przepisy, na podstawie których sąd administracyjny mógł i powinien rozpoznawać oraz rozpatrzyć legalność kontrolowanego postępowania administracyjnego.
Skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2751/15, dostępnym jw.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 § 1 pkt 2 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej, poprzez dokonywanie wyboru za wnoszącego skargę kasacyjną, który przepis prawa został naruszony i dlaczego ani też korygowania ewentualnych błędów.
Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. sygn. II FSK 557/07, 6 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1669/12,14 marca 2013 r. sygn. I OSK 1799/12, 23 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1977/12 – orzeczenia powołane w wyroku NSA z dnia 6 marca 2015 r. sygn. II OSK 1890/13, dostępnym jw.). Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, dostępna jw.).
Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (podobnie NSA w wyrokach z dnia: 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1289/08; 22 września 2010 r. sygn. akt II FSK 764/09; 16 lipca 2013 r. sygn. akt sygn. akt II FSK 2208/11 – orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2647/18, dostępnym jw.).
Brak przytoczenia motywów sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa w zasadzie uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do takiego zarzutu. (por. stanowisko wyrażone np. w wyrokach z dnia: 18 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1629/10, 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1243/11, 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II GSK 271/08 i 11 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 855/14 – orzeczenia dostępne jw.).
Wobec stwierdzonych uchybień wniesionego w niniejszej sprawie środka odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny w zasadzie nie był zobowiązany do odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej. Obowiązek taki dotyczy bowiem takich sytuacji, w których charakter i treść zarzutów można w sposób jednoznaczny ustalić ze względu na całokształt argumentacji sformułowanej w przytoczonej podstawie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zawierającej odpowiednie odniesienie się do poszczególnych zarzutów podstawy kasacyjnej. Niemniej jednak dla rzetelności sprawozdawczej i kompletności rozważań dotyczących zagadnień szczególnie doniosłych prawnie, gospodarczo i społecznie, związanych ze znaczeniem ewidencji gruntów i budynków dla obrotu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny w dalszej części niniejszego uzasadnienia odniesie się do kwestii związanych z ustaleniem stanu faktycznego w niniejszej sprawie (art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a.) i zastosowaniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Niemniej jednak wobec całkowitej wadliwości konstrukcyjnej zarzutu pkt I.1 w części dotyczącej rażącego naruszenia art. 61, art. 75, 77-81a, art. 86, art. 89, art. 104, art. 107, art. 109 i art. 127 k.p.a. Sąd odwoławczy kwestie te pominie.
Z uwagi bowiem na ogólnikowe wskazanie tych przepisów, bez wyszczególnienia konkretnych jednostek reakcyjnych i wyjaśnienia sposobu, w jaki zostały naruszone i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, brak było możliwości uczynienia tych przepisów wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku. Uchylenie się przez autora skargi kasacyjnej od przedstawienia odpowiedniego wywodu wskazującego konkretne przepisy (jednostki redakcyjne), błędy co do ich zastosowania lub wykładni oraz wpływu na wynik sprawy formalnie dyskwalifikowało ten zarzut. Dalece niewystarczające było w tym względzie stwierdzenie strony, że działanie organu odwoławczego "rażąco narusza wszystkie przepisy k.p.a. odnoszące się do postępowania administracyjnego".
Idąc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że również zarzuty sformułowane w pkt 1, a dotyczące rażącego naruszenia art. 105 k.p.a. były nietrafne. Przy czym ponownie – kierując się wspomnianą zasadą falsa demonstratio non nocet i uzasadnieniem skargi kasacyjnej – Sąd odwoławczy przyjął, że pomimo braku określenia w tym zarzucie, o która jednostkę redakcyjną chodzi, jest to w istocie art. 105 § 1 k.p.a.
Podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji – pomimo błędnego wskazania w osnowie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – stanowiły przepisy art.138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., których brzmienie organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Wskazany przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji i w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli art. 105 w zw. z art. 140 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowił wyjściowo podstawę do umorzenia postępowania przed organem I instancji. Tymczasem umorzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. bez jednoczesnego uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] maja 2018 r. nie byłoby dopuszczalne. Stąd też, wobec niepowiązania zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał tę część zarzutów sformułowanych w pkt I.1 skargi kasacyjnej za nieskuteczne.
Niemniej jednak trzeba podkreślić, że organ I instancji wszczął postępowanie w wyniku wniesienia wniosku [...] i [...] datowanego na [...] września 2017 r., a złożonego w dniu [...] stycznia 2018 r. Określenie w zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. o wszczęciu postępowania, że jego przedmiotem jest "odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w obrębie 001 – [...], gm. [...] " jest wprawdzie niezręczne, jednak niewątpliwie dotyczy żądań zawartych we wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r., dotyczących ujawnienia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz pomiędzy działkami nr [...] i [...], zmiany powierzchni działek nr [...] i [...] – a wszystko to na podstawie operatu geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2018 r. pod nr ewid. [...]. Warto jeszcze zauważyć, że nawet nie samo ujęcie językowe (gramatyczne, semantyczne) – opisu przedmiotu postępowania, lecz przeprowadzone działania proceduralne, ustalenia faktyczne oraz przedmiot rozważań organu administracji wskazują na to, co jest przedmiotem postępowania (w jakiej sprawie administracyjnej zostało wszczęte postępowanie).
Wobec tego wszystkie te zarzuty skargi kasacyjnej, które naruszenie przepisów art. 105 § 1 oraz art. 10 i art. 15 k.p.a. wiązały z brakiem wszczęcia postępowania na podstawie wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz nieuwzględnieniem wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. o umorzenie postępowania, które miało nie odpowiadać treści pierwotnego wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r., były chybione. Już chociażby poprzez sam fakt sformułowania w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. wniosku o umorzenie postępowania, które miało być niezgodne z wolą stron, skarżący przyznał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek zainteresowanych z dnia [...] stycznia 2018 r. Dodać należy, że autor skargi kasacyjnej nie zarzucił organom, a zatem również i Sądowi I instancji naruszenia przepisów art. 64, art. 65 lub art. 66 k.p.a. w związku z ewentualnymi błędami w ustaleniu treści żądania strony.
Przeciwnie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że "z takimi wątpliwościami nie mamy do czynienia", gdyż "z samej jednoznacznie wyrażonej treści złożonego wniosku z dnia 16.01.2018 r." wynika, że zainteresowani "wystąpili z wnioskiem o ustalenie przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami [...] orasz o zmianę powierzchni [działek]".
Zdaniem Sądu kasacyjnego, rozstrzygnięcie Inspektora wojewódzkiego pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, było trafne. Stan faktyczny sprawy wskazywał jednoznacznie na to, że stronom wnoszącym pismo z dnia 1 stycznia 2018 r. chodzi w istocie o rozgraniczenie nieruchomości, tj. ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] z działką nr [...], położonych w obrębie [...], gm. [...], nie zaś o wprowadzenia aktualnych danych co do przebiegu tych granic, jak i co do powierzchni tych działek do ewidencji gruntów i budynków. Taka była w istocie podstawowa treść żądania zawarta we wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r., co też koresponduje ze stanem faktycznym i prawnym tych działek. Słusznie organ odwoławczy zauważył przy tym, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją granic tej działki, a podstawą obliczenia nowej powierzchni działki jest ustalenie przebiegu wszystkich jej granic.
W takiej sytuacji zmiana powierzchni działek stanowi pochodną zmiany przebiegu ich granic. Znamienne jest, że skarżący nie wnosili o aktualizacyjny wpis danych dotyczących przebiegu tych granic, lecz o ustalenie przebiegu tych granic, jak i o zmianę powierzchni działek. Powoływali się przy tym niezgodność przebiegu granicy działki nr [...] z danymi wynikającymi z księgi wieczystej nr [...] w odniesieniu do działki nr [...] ujawnionej w tej księdze.
W następnej kolejności trzeba podkreślić, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).
W tym wypadku żądanie zainteresowanych mogło być rozpatrzone na podstawie przepisów rozdział 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (Rozgraniczanie nieruchomości). Zgodnie z przepis art. 29 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (ust. 1); rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Przepis art. 29 ust. 3 powołanej ustawy stanowi, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy.
Wobec tego można się zgodzić że stwierdzaniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami nie jest równorzędne z postępowaniem w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja danych ujawnionych w ewidencji może być natomiast pochodną, skutkiem przeprowadzonego rozgraniczenia nieruchomości (patrz: art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. f i art. 24 ust. 2a i 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego).
Wniosek zainteresowanych z dnia [...] stycznia 2018 r. powinien zatem skutkować zbadaniem właściwości w trybie art. 65 i art. 66 k.p.a. pod kątem przekazania go organowi właściwemu w sprawach rozgraniczania nieruchomości. Skoro jednak tak się nie stało i zostało przez Starostę Kieleckiego wszczęte postępowanie w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, to w sposób oczywisty winno ono ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Tak też ostatecznie rozstrzygnął organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. w wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Skoro bowiem postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie powinno być wszczęte przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, jednak do jego wszczęcia faktycznie doszło, to zasadne było umorzenie postępowania.
Co się tyczy rozważań merytorycznych przedstawionych przez Inspektora wojewódzkiego w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, trzeba podkreślić, że uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja (tak NSA w wyroku z dnia 2 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 873/18, dostępnym jw.). Stąd też zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. okazał się o tyle chybiony, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia decyzji a jego uzasadnieniem była usuwalna. Poza tym trudno zrozumieć, jaka była intencja autora skargi kasacyjnej stwierdzającego, że sprzeczność taką "potwierdza dokonana i odnotowana w uzasadnieniu okoliczność bezprawnego rozstrzygnięcia istoty sprawy przez Starostę, mająca miejsce poza postępowaniem, a której Inspektor wojewódzki nie przywołał jako podstawy podjętego rozstrzygnięcia, »czyli tak, jakby ustaleń takich nie dokonał, zaś w miejsce tego powołał podstawę stanowiącą własne rozstrzygnięcie w sprawie, niestanowiącej meritum (przedmiotu) wniesionego odwołania«".
Niezależnie od tego, co autor środka odwoławczego miał w tym względzie na myśli, godzi się podkreślić, że oparcie przez organ II instancji swojego rozstrzygnięcia na przepisach art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. było trafne. Tak też powinna zostać oceniona decyzja organu II instancji przez Sąd wojewódzki.
Sąd w tym wypadku słusznie zauważył, że organ odwoławczy, uzasadniając skrótowo umorzenie postępowania, wprawdzie wskazał na jego bezprzedmiotowość, jednak w zasadniczej części uzasadnienia skoncentrował się na szczegółowej ocenie zebranego materiału dowodowego i uznał, że wniosek strony nie mógłby zostać uwzględniony z przyczyn merytorycznych. Błędem Sądu było jednakże nieuprawnione przyjęcie, że w tym wypadku załatwienie przedmiotowej sprawy przez organ II instancji w formie decyzji o umorzeniu postępowania było wadliwe. Zarazem jednak, Sąd stwierdził, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na jej wynik, gdyż skutki umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie można dokonać aktualizacji ewidencji zgodnej z żądaniem strony. Z tej też przyczyny Sąd I instancji zdecydował się oddalić skargę. Należało uznać, że wyrok Sądu wojewódzkiego pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu, skoro przy prawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przez organ odwoławczy, również zasadne byłoby oddalenie skargi na decyzję Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2018 r. Ostatecznie rozstrzygnięcie Sądu I instancji, oparte na art. 151 p.p.s.a., było trafne.
Co się tyczy zarzutu pkt I. 5, w którym przypisano organowi odwoławczemu rażące naruszenie art. 7-9 i art. 11 k.p.a. "poprzez celowe działania zmierzające do usprawiedliwienia działań Starosty (...) nacechowanych rażącym naruszeniem prawa", trzeba podkreślić, że pomimo pewnych uchybień w zakresie uzasadnienia decyzji organ II instancji poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. w istocie usunął skutki wadliwego prowadzenia postępowania przez organ I instancji.
Przechodząc do omówienia zarzutów sformułowanych w ramach materialnoprawnej podstawy procesowej (punkt II skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie te zarzuty ujmowane en bloc, a dotyczące naruszenia § 36, § 37 ust. 1 i § 39 ust. 1-3 i 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, okazały się niezasadne. Przede wszystkim, skoro – jak to już zostało wyjaśnione – żądanie skarżących w ogóle nie dotyczyło aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, to dokumentacja przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 lutego 2018 r. pod numerem ewidencyjnym P.2604.20181289 nie mogła stanowić podstawy do aktualizacji danych ujawnionych w tej ewidencji.
Po drugie, autor skargi kasacyjnej w zasadzie nie określił, jaką postać przybrało naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, co stanowiło o niespełnieniu warunków z art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jedynie w odniesieniu do zarzutu pkt II.2, w którym zarzucono naruszenie § 37 ust. 1 rozporządzenia, skarżący kasacyjnie wskazał, że naruszenie to polegała na "jego niewłaściwej wykładni". W pozostałych przypadkach postać naruszenia prawa materialnego nie została sprecyzowana. Ponadto, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – poza odosobnionym stwierdzeniem, że "sytuacja tych nieruchomości [...] spełnia warunki do ustalenia przebiegu granic pomiędzy nimi w trybie § 39" – zabrakło w tym względzie odpowiednich rozważań w odniesieniu do wszystkich przepisów rozporządzenia powołanych w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej. To sam autor skargi kasacyjnej uznał, że "odniesienie się merytoryczne [...] do problematyki ustalenia przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości jest na tyle problematyczne, że z uwagi na obszerny zakres tego zagadnienia i uwarunkowań z tym związanych – wyjaśnienie i uzasadnienie prawidłowości co do przeprowadzonych czynności przez geodetę i co do sporządzonych przez niego dokumentów, w tym również protokołu granicznego, wykracza poza ramy niniejszej skargi". Skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny – związany granicami skargi – nie miał podstaw do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów powołanych w ramach tej podstawy kasacyjnej.
Jakkolwiek naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może być wskazywane i powoływane w skardze kasacyjnej, to same te przepisy samodzielnie jeszcze nie stanowią odpowiednio wyczerpującej podstawy kasacyjnej, sformułowanej, przedstawionej i uzasadnionej zgodnie z wymogami wynikającymi z unormowania art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli w treści skargi kasacyjnej nie towarzyszy im zarzut i argumentacja kasacyjna obejmująca adekwatne przepisy, na podstawie których sąd administracyjny mógł i powinien rozpoznawać oraz rozpatrzyć legalność kontrolowanego postępowania administracyjnego.
Na koniec Sąd kasacyjny zauważa, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek, bowiem przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy, nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (zob. wyroki NSA z dnia: 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2644/14, 6 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 507/14, 12 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1099/12, 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1096/12, 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 327/11 – dostępne jw.).
W związku z tym, że w przedmiotowym postępowaniu, które zostało umorzone, nie doszło do ukształtowania sytuacji prawnej w odniesieniu do żądania objętego wnioskiem z dnia 1 stycznia 2018 r., organ I instancji powinien rozważyć na płaszczyźnie art. 65 i art. 66 k.p.a. możliwość przekazania podania organowi właściwemu do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości celem wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.
W świetle przedstawionych argumentów Sąd odwoławczy finalnie uznał, że mimo częściowo trafnych uwag autora skargi kasacyjnej oraz stwierdzenia błędów po stronie Sądu I instancji oraz organu odwoławczego skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach – i z tej przyczyny podlegała oddaleniu. Rozstrzygnięcie Sądu wojewódzkiego pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadało prawu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.