Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 632/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2012 r. M. Ł. wystąpiła o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działka nr [...], stanowiącej obecnie część działek oznaczonych nr [...], z powodu ich niewykorzystania na cel wywłaszczenia.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta K. od załatwienia sprawy z wniosku M. Ł. w zakresie działek nr [...] stanowiących własność Gminy K. i wyznaczył Starostę B. do jej załatwienia. W zakresie natomiast działek nr [...] sprawę rozpatrywał Prezydent Miasta K., który ustalił, że nieruchomość oznaczona poprzednio jako działka nr [...] stanowiła własność ojca wnioskodawczyni – S. R., który umową sprzedaży zawartą w dniu 18 lutego 1977 r. w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]), na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) zbył Skarbowi Państwa ww. nieruchomość. Działka ta była niezbędna na realizację budowy budynku administracyjnego Komitetu Wojewódzkiego PZPR i Urzędu Wojewódzkiego wraz z uzbrojeniem terenu, zatwierdzoną decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. (dalej: "WDRMiOW w K.") z dnia [...] września 1976 nr [...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił zwrotu części działek oznaczonych aktualnie nr [...], stanowiących część wywłaszczonej działki nr [...]. Organ uznał, że działki te zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia pomimo, że będący podstawą wywłaszczenia plan realizacyjny nie został zrealizowany ściśle z jego założeniami. Teren ten miał być wykorzystany jako teren zielony, ciągi komunikacyjne i parkingi do obiektów Urzędu Wojewódzkiego i KW PZPR i takie zagospodarowanie wnioskowanych nieruchomości stwierdzono podczas przeprowadzonych oględzin nieruchomości. Wprawdzie funkcję budynku przewidzianą pierwotnie jako siedzibę KW PZPR zmieniono na funkcje administracyjną i obecnie obiekt stanowi siedzibę Urzędu Wojewódzkiego i Starostwa Powiatowego, to budynek ten jednak sam w sobie powstał, a jego otoczenie zrealizowano zgodnie z planem. Organ ustalił, że obiekty te są obiektami użyteczności publicznej i są niezbędne do realizacji zadań statutowych administracji rządowej i samorządowej. Zdaniem organu, zmiana funkcji budynku spowodowana zmianą ustroju państwa nie może być traktowana jako diametralnie i rodzajowo różna. Tym bardziej, że realizacja inwestycji nie polegała wyłącznie na budowie samych obiektów oraz infrastruktury wyszczególnionej w decyzji WDRMiOW w K. z dnia [...] września 1976 r., ale również na budowie infrastruktury drogowej jak parkingi i ciągi piesze oraz zagospodarowanie terenów zielenią urządzoną. Wszystkie te elementy umożliwiają bowiem korzystanie z obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. W stosunku do działek nr [...] nie zachodzą zatem przesłanki określone w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami(Dz.U z 2015 roku, poz. 1774 ze zm. dalej jako u.g.n.), co obligowało z kolei do orzeczenia o odmowie ich zwrotu.
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania M. Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podtrzymując stanowisko, że obiekty zrealizowane na objętych wnioskiem działkach (droga i ciągi piesze) niewątpliwie pozostają w funkcjonalnym związku z siedzibą [...] Urzędu Wojewódzkiego - obiektu użyteczności publicznej i umożliwiają korzystanie z tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Pomimo tego, że sam budynek nigdy nie był wykorzystywany jako siedziba KW PZPR, organ odwoławczy uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem była nim nie tylko sama budowa budynku administracyjnego, którego właściwie użytkowanie byłoby niemożliwe bez realizacji stosownej infrastruktury towarzyszącej takiej jak ciągi piesze i parking. Tym samym nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda nawiązał do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Skargę na powyższą decyzję wniosła M. Ł. zarzucając naruszenie art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja z dnia [...] września 1976 r. odnosiła się tylko i wyłącznie do budowy budynku KW PZPR. Wprawdzie w decyzji użyto sformułowania, że odnosi się on również do budowy Urzędu Wojewódzkiego, jednakże z załączników nr 1-7 stanowiących integralną część decyzji wynika, że dotyczą one tylko i wyłącznie budynku KW PZPR w K.. Budynek Urzędu Wojewódzkiego zgodnie z założeniami planistycznymi miał być zrealizowany jako odrębny obiekt w sąsiedztwie budynku KW PZPR, zaś drogi i ciągi piesze łączące oba te kompleksy miały charakter dróg wewnętrznych, a zatem na etapie projektowania nie było konieczności wytyczenia tras ich przebiegu. W ocenie skarżącej cel wywłaszczenia winien wynikać z decyzji o wywłaszczeniu i winien być rozumiany bardzo ściśle, zaś fakt zrealizowania innego celu niż zakładany przy wywłaszczeniu nie stoi na przeszkodzie zwrotowi nieruchomości. Ani z opisu technicznego, ani z map przedstawiających całość inwestycji nie wynika, aby na wywłaszczonej nieruchomości planowano realizację drogi lub ciągu pieszego do budynku Urzędu Wojewódzkiego. To w ocenie skarżącej przesądza o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia jakim była budowa budynku KW PZPR wraz z uzbrojeniem.
Uchylając decyzję Wojewody [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. gdyż nie ustalono kiedy został zrealizowany obecny sposób zagospodarowania działek. Sąd stwierdził, że kwestia ta w była przedmiotem zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji, które Wojewoda uznał za bezzasadne, przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Zdaniem Sądu z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić właśnie z uwagi na treść ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. Zarówno ustawodawca, jak i Trybunał Konstytucyjny odwołują się bowiem do czasu, w jakim zrealizowano cel wywłaszczenia, wiążąc z nim uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia.
Sąd zwrócił uwagę, że równie istotna w zakresie ustalenia podstawowych dla postępowania faktów jest kwestia, że budynek będący obecnie siedzibą [...] Urzędu Wojewódzkiego jest tym samym budynkiem, który w chwili przejęcia działki przez Skarb Państwa od poprzednika prawnego skarżącej w 1977 r. był projektowany jako budynek Komitetu Wojewódzkiego PZPR. Na taką okoliczność wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, nie popierając jednak w ocenie Sądu swoich twierdzeń żadnymi dowodami. Stwierdził, że wprawdzie funkcję budynku przewidzianą pierwotnie jako siedzibę KW PZPR zmieniono na funkcję administracyjną, to jednak budynek powstał. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie odniósł się do tych stwierdzeń w żaden sposób, choć kwestia ta była też poruszana w odwołaniu. Nie wiadomo zatem kiedy doszło do zmiany w zakresie realizacji budynku planowanego pierwotnie jako KW PZPR i czy miała ona charakter odstąpienia od realizacji celu wywłaszczenia i realizacji innego celu publicznego, czy też zmiany funkcji obiektu. W ocenie Sądu kwestia ta wymaga wyjaśnienia i wykazania stosownymi dowodami oraz zajęcia jednoznacznego stanowiska, a dopiero po jej ustaleniu i ustaleniu daty obecnego sposobu zagospodarowania działek [...] można dokonać oceny, czy sposób ten mieści się w celu wywłaszczenia wskazanym w decyzji realizacyjnej z dnia [...] września 1976 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...] podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 137 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie został właściwie ustalony cel wywłaszczenia nieruchomości. Zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że celem wywłaszczenia była realizacja budynku administracyjnego KW PZPR i Urzędu Wojewódzkiego w K. i niewątpliwie budynek ten powstał i jest wykorzystywany zgodnie z określonym celem. Wprawdzie nie jest on wykorzystywany przez organizację, na potrzeby której był planowany, jednakże nie zmienia to w żaden sposób istoty sprawy, że celem wywłaszczenia była budowa budynku administracyjnego i taki budynek powstał. Wątpliwości w tej sytuacji budzi stanowisko Sądu sugerujące, iż kwestia zmiany przeznaczenia budynku z użycia go nie na potrzeby KW PZPR w K., a na potrzeby Urzędu Wojewódzkiego w K. ma tak daleko idące znaczenie, że stanowi o zmianie celu wywłaszczenia. Takiej ocenie zdaniem organu przeczy zapis w akcie notarialnym wskazujący, że od początku inwestycji dopuszczano takie użycie budynku, jakie funkcjonuje do chwili obecnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Ł. wniosła o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, bowiem uchybienia jakich dopatrzył się Sąd I instancji dotyczyły wyłącznie wadliwie poczynionych ustaleń faktycznych, a nie zastosowania przepisów prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 137 ust. 1 u.g.n. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że organy nie ustaliły precyzyjnie terminu obecnego zagospodarowania nieruchomości, której dotyczy wniosek o zwrot, a także, czy na nieruchomości zrealizowano inny cel niż ten, dla którego wywłaszczono nieruchomość.
Z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy wynika, że na podstawie aktu notarialnego nr Rep.A. [...] z dnia 18 lutego 1977 r. S. R. (ojciec skarżącej M. Ł.) zbył na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] położoną w K. (aktualnie odpowiadającą części działek nr [...]), która niezbędna była Skarbowi Państwa na realizację budowy budynku administracyjnego Komitetu Wojewódzkiego PZPR i Urzędu Wojewódzkiego w K.. Pozostaje do rozpatrzenia kwestia realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowej działki.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na ocenę realizacji celu wywłaszczenia wpływa sposób jego określenia. W pierwszej kolejności zatem, w nawiązaniu do wcześniejszych uwag stwierdzić należy, że cel wywłaszczenia został określony dla wywłaszczonego terenu w decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1976 r., która określała go poprzez tzw. plan realizacyjny objęty załącznikami nr 2-7 budynku administracyjnego Komitetu Wojewódzkiego PZPR i Urzędu Wojewódzkiego wraz z uzbrojeniem (gaz, wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa, elektryczna, telekomunikacja). Nie ulega wątpliwości także, wobec zgromadzonych przez organ dokumentów, że cel ten na działkach nr [...] został zrealizowany. Oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 6 czerwca 2012 r. wykazały, że działki te zagospodarowane są przez zasadzenia zieleni niskiej i wysokiej, a ponadto znajdują się na nich ciągi piesze, lampa oświetleniowa oraz parking z małą architekturą. Z akt sprawy wynika, że na wnioskowanym do zwrotu gruncie nie były zaplanowane do realizacji żadne budynki, ale miał on być wykorzystany jako teren zielony, ciągi komunikacyjne i parkingi do obiektów Urzędu Wojewódzkiego i KW PZPR. Wprawdzie funkcję budynku przewidzianą pierwotnie jako siedzibę KW PZPR zmieniono na funkcję administracyjną – obecnie jest to budynek Urzędu Wojewódzkiego i Starostwa Powiatowego, to jedna budynek ten powstał (czego nie kwestionowała także sama skarżąca M. Ł.), a jego otoczenie zostało zrealizowane zgodnie z planem. Wywłaszczony teren został zagospodarowany tak jak przewidywała to dokumentacja wywłaszczeniowa tj. pod budowę budynku administracyjnego, wykorzystywanego zgodnie z określonym celem. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że niewykorzystywanie budynku przez organizację (KW PZPR), na potrzeby której był planowany, w żaden sposób nie zmienia istoty sprawy, że celem wywłaszczenia była budowa budynku administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną twierdzenia skarżącej, że cel wywłaszczenia nie obejmował szlaków komunikacyjnych (w tym dróg i chodników) na działce ewid. nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny po analizie akt administracyjnych sprawy stwierdza, że jakkolwiek wśród załączników do decyzji z dnia [...] września 1976 r. brak jest załącznika, który przedstawiałby same rozwiązania komunikacyjne inwestycji, to z załącznika nr 2, przedstawiającego uzbrojenie terenu, wynika w sposób niebudzący wątpliwości zaprojektowanie drogi w miejscu, w którym znajduje się ona obecnie. Przebieg drogi zawierają także załączniki nr 5 i 6 do decyzji z dnia [...] września 1976 r. Prawidłowo zatem w tej sytuacji orzekające organy przyjęły, że skoro droga, która powstała na działkach, będących przedmiotem niniejszego postępowania, jest uwidoczniona na kilku załącznikach (nr 2, 5 i 6) do podstawowego dokumentu jakim jest plan realizacyjny, to trudno to traktować jako rozszerzającą interpretację celu wywłaszczenia. Zwrócić również należy uwagę, że na wszystkich załącznikach do decyzji z dnia [...] września 1976 r. naniesione są budynki dla Urzędu Wojewódzkiego i KW PZPR, przy czym były one projektowane w różnych miejscach. Istotne jest też to, że działka nabyta od S. R. położona jest na skraju kompleksu gruntów przeznaczonych pod budynki i w tym miejscu nigdy nie planowano usytuowania budynków, oczywistym zatem wydaje się być w tej sytuacji jej przeznaczenie tylko pod zieleń lub też drogę dojazdową i tak ostatecznie działka ta została zaprojektowana. Jakkolwiek część materiałów graficznych zgromadzonych w toku postępowania, powstała po dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1976 r. to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie świadczy wcale, że w chwili nabycia działki od S. R. droga nie została zaprojektowana. Podkreślić bowiem należy, że przed realizacją budynku dla Urzędu Wojewódzkiego w K. drogi tam nie było, na co wskazuje załącznik nr 2 – mapa uzupełniająca do wykazu wywłaszczeniowego z 29 października 1976 r.
Wobec zrealizowania inwestycji zgodnie z celem wywłaszczenia rozważania czy zaistniały przesłanki określone w art. 137 u.g.n. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy.
W przedmiotowej sprawie pogląd Sądu I instancji, że nie ustalono precyzyjnie kiedy został zrealizowany obecny sposób zagospodarowania działek nie ma znaczenia dla oceny, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a znaczenie ma jedynie kwestia, czy cel został zrealizowany przed datą wystąpienia z wnioskiem o zwrot.
Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376). Tym samym termin 10 lat nie ma zastosowania do stanów faktycznych, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia.
Rozważany przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1977 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z ustaleń, sporna nieruchomość została nabyta na określony cel, którego realizacja nastąpiła w ubiegłym stuleciu.
Uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy oraz, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.