Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez W. O., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 525/16, którym oddalono jego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] na Os. [...], obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], w prawo własności. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] października 2015 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (dalej: Spółdzielnia) złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wprawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm., [dalej: ustawa o przekształceniu]).
Następnie, dnia [...] października 2015 r. wnioski o przekształcenie złożyła część pozostałych współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości (T. i E. Ś., M. Ł. i R. L., A. G., R. G., T. G., U. B., B. i S. B., W. O., B. K., B. i C. G., A. W., H. J., B. C. i I. P.). Organ wskazał, że przed Starostą [...] (dalej: Starosta) prowadzone jest postępowanie o zwrot nieruchomości obejmującej sporną działkę i odwołał się do art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu, wskazując, że ujawnienie się roszczeń o zwrot nieruchomości przed wydaniem decyzji w sprawie przekształcenia powinno skutkować zawieszeniem postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium) w wyniku rozpoznania zażaleń W. O., B. i C. G., B. i S. B. oraz W. O., przywołanym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. Organ wyjaśnił, że bezspornym jest fakt, iż przed Starostą toczy się postępowanie o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Organ odwołał się do art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu i wskazał, że decyzja o przekształceniu nie narusza praw osób trzecich, a zastrzeżenie to chroni m.in. osoby które złożyły wniosek o zwrot nieruchomości. Jeżeli toczy się postępowanie uwłaszczeniowe i postępowanie o zwrot nieruchomości, to pierwsze powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem jego wynik jest zależny od postępowania w przedmiocie zwrotu i to rozstrzygnięcie ma walor zagadnienia wstępnego w rozumieniu powyższego przepisu. Roszczenia o zwrot nieruchomości mają pierwszeństwo przed innymi roszczeniami dotyczącymi tej nieruchomości. Odnosząc się zaś do zarzutów zażaleń organ stwierdził, że nie jest dopuszczalne dokonanie w postępowaniu przekształceniowym oceny zasadności roszczeń o zwrot nieruchomości.
Skargę na powyższe postanowienie złożył W. O., kwestionując prejudycjalny charakter postępowania o zwrot nieruchomości, w sytuacji, w której ustanowienie użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości oznacza zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa. Wyjaśnił pojęcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wywiódł, że postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz postępowanie o zwrot nieruchomości to dwa odrębne postępowania. W rozpoznawanej sprawie, w dacie orzekania przez organy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie był ustalony, ponieważ decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Starosta umorzył wprawdzie postępowanie zwrotowe, jednak decyzja ta została uchylona przez Wojewodę (decyzja z dnia [...] maja 2010 r.), a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarga na decyzję organu odwoławczego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 654/10, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 2086/10 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.
Dalej Sąd podniósł, że wynik postępowania zwrotowego przesądzić może o uprawnieniach właścicielskich w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, a spór o jej własność jest okolicznością wpływającą na postępowanie o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazał, że obciążenie wywłaszczonego gruntu prawem użytkowania wieczystego wyłącza obowiązek badania merytorycznych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przewidzianych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), dalej: "u.g.n.", ale tylko wówczas, gdy prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości ustanowiono na rzecz osoby trzeciej i zostało ono ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ustanowienie zatem prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowanie nie stanowi przeszkody do ewentualnego jej zwrotu.
W konsekwencji prejudycjalność rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości w stosunku do postępowania w sprawie przekształcenia jest niewątpliwa. W ocenie Sądu I instancji słusznie organy wskazały na art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu, którego konsekwencją jest brak możliwości przekształcenia, w razie gdyby naruszałoby to prawa osób trzecich.
W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "P.p.s.a.":
- - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie o zwrot nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy nieruchomość ta oddana została w użytkowanie wieczyste, a ponadto postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu tej nieruchomości zostało prawomocnie umorzone decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r.;
- - naruszenie art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. na skutek nieuwzględnienia okoliczności, że zwrot nieruchomości może nastąpić jedynie wówczas, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, zaś przedmiotowa działka została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w umowie jej sprzedaży.
Na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono:
- - naruszenie art. 1 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi mimo naruszenia przez organ II instancji art. 7 i 15 K.p.a. przez pominięcie zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz nierozpoznanie merytoryczne istnienia kwestii prejudycjalnej;
- - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek nieustosunkowania się do powyższych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wnosił o zwrócenie się do Prezydenta Miasta [...] o nadesłanie akt [...] wraz z decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., a ponadto o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzupełniająco wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu wskazał na przepisy art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., wykluczające możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości użytej zgodnie z celem wywłaszczenia oraz na fakt umorzenia postępowania o zwrot spornej nieruchomości decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. z uwagi na jej zagospodarowanie zgodne z celem wywłaszczenia. W takim stanie rzeczy nie można mówić o istnieniu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż nie istnieje zależność toczącego się postępowania o zwrot spornej nieruchomości od możliwości rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w wypadku, gdy postępowanie zwrotowe toczy się ponownie bez uchylenia pozostającej w obiegu prawnym prawomocnej decyzji administracyjnej, to fakt prowadzenia tego ponownego postępowania nie może stanowić przyczyny uznania, że zachodzi kwestia prejudycjalna. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ odwoławczy miał możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy.
Ponadto podniósł, że Sąd I instancji nie odniósł się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 i 15 K.p.a. na skutek pominięcia przez organ odwoławczy zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., naruszając przy tym przepis art. 141 § 4 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację, podkreślając, że nadal przed Starostą toczy się postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Spór w niniejszej sprawie, w związku z zarzutami wyszczególnionymi w pkt III.1 i III.2 skargi kasacyjnej, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy toczące się przed Starostą postępowanie dotyczące zwrotu działki nr [...] na skutek wniosku spadkobierczyń wywłaszczonego poprzedniego właściciela nieruchomości – J. Ż., oparte o treść art. 136 i nast. u.g.n., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dla sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu, ustanowionego na tej działce, w prawo własności.
Rację trzeba przyznać Sądowi pierwszej instancji, że na tak zadane pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej.
W piśmiennictwie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt OPK 14/96; ONSA 1997/1.11 oraz wyroki NSA: z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 321/14; z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1345/13 i z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 883/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
W niniejszej sprawie postępowanie główne, w którym zostało wydane zaskarżone do Sądu Wojewódzkiego postanowienie, to postępowanie toczące się na podstawie ustawy o przekształceniu. Bezspornie w postępowaniu takim jednym z obowiązków organu jest ustalenie właściciela gruntu, na którym znajduje się obiekt objęty postępowaniem. Takie ustalenia zostały w sprawie poczynione przez organ administracji i wynika z nich, że działka o nr [...] stanowi przedmiot użytkowania wieczystego skarżącego oraz innych osób fizycznych i prawnych.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu "Osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności". Z kolei przepis art. 3 ust. 3 tej ustawy stanowi, że " Decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich".
Wykładnia tego ostatniego przepisu dokonana przez Sąd I instancji nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej i sprowadza się do stwierdzenia, że użyty w nim zwrot "nie narusza praw osób trzecich" wyklucza możliwość wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed rozpoznaniem wniosku byłego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pogląd taki wyrażany jest zresztą w piśmiennictwie (zob. R. Skwarło: komentarz LEX do art. 3 ustawy o przekształceniu, który wyraźnie stwierdza, że "Nienaruszalność praw osób trzecich oznacza także, że osoby roszczące sobie prawa do nieruchomości, kwestionujące prawidłowość nabycia własności przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, nie zostają pozbawione swoich roszczeń. Ujawnienie się takich roszczeń przed wydaniem decyzji i wszczęcie postępowania w celu ich dochodzenia powinno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie przekształcenia").
Również w orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości powinien być bezsporny (wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 321/14, zam. w CBOSA).
Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia toczyło się przed Starostą [...] postępowanie administracyjne o zwrot m.in. działki nr [...], a zatem wydanie decyzji o przekształceniu zależne jest od wyniku tego ostatniego postępowania. Wydanie decyzji przekształcającej prawo użytkowania wieczystego w prawo własności mogłoby bowiem unicestwić wyegzekwowanie ewentualnej korzystnej dla byłych właścicieli decyzji.
Bez przydawanego w skardze kasacyjnej znaczenia są okoliczności takie jak długotrwałość postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu spornej działki gruntu, czy fakt umorzenia postępowania o jej zwrot ostateczną decyzją z 2001 r. Istnienie takiej decyzji winno być brane pod uwagę w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Starostą, ale nie podważa faktu istnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiącego przeszkodę do rozstrzygnięcia o wniosku skarżącego i pozostałych użytkowników wieczystych. Prezydent nie mógł bowiem antycypować przyszłego wyniku postępowania toczącego się na podstawie art. 136 i n. u.g.n. przed innym organem i z udziałem innych stron, skoro nie miał po temu odpowiednich kompetencji rzeczowych i skutkiem czego nie był właściwy w tego rodzaju sprawie.
Zarzut naruszenia przepisu art. 229 z zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. (pkt III.3 skargi kasacyjnej) jest oczywiście nieusprawiedliwiony, gdyż organy w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym przepisów tych nie stosowały ani nie mogły stosować (co wywiedziono wyżej), ani też przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej kwestionowanego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego.
Z kolei zarzut kasacyjny z pkt III.4 skargi kasacyjnej odnosi się do naruszenia zasad praworządności (art. 7 K.p.a.) i dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) na skutek naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. (autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił powodów dla których przepis ten, odnoszący się do przypadku śmierci strony, w sprawie miałby mieć zastosowanie), wobec nierozpoznania kwestii prejudycjalnej we własnym zakresie. W przedmiocie tym zajęto stanowisko przy odniesieniu się do zarzutu materialnoprawnego, a poczynione uwagi wykluczają jego uwzględnienie.
Tym samym nie doszło też do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 oraz 145 § 1 pkt 1c i 134 P.p.s.a. na skutek nieuwzględnienia podniesionego w tym zakresie zarzutu skargi.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.