Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Ol 1158/16) – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę F.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, F.Z. zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187 poz. 1110), poprzez ich błędną wykładnię i mylne przyjęcie, że jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 1b pkt 2 wskazanej ustawy, to osobie fizycznej będącej następcą prawnym takiego podmiotu nie przysługuje żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny był związany stanem faktycznym, przyjętym przez Sąd I instancji. Wypada zatem tylko przypomnieć, że skarżący F. Z. -na mocy aktu notarialnego z dnia [...] września 2015 r., Nr Rep. [...] - nabył od [...] z siedzibą w W. prawo użytkowania wieczystego, stanowiącej własność Skarbu Państwa, nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działki: [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W dniu 19 lutego 2016 r. skarżący zwrócił się następnie do Starosty [...] z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomosci. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Starosta [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności rzeczonej nieruchomości stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia, określona w art. 1 ust. 1 b pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm., dalej jako: ustawa z 29 lipca 2005 r.) a zatem żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3 skarżącemu, jako podmiotowi, który nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości od podmiotu wymieninego w art. 1 ust. 1 b pkt 2 ww. ustawy, nie przysługiwało.
Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymał decyzję Starosty w mocy a zaskarżonym wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę na tę decyzję oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. (w jej brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania wniosku skarżącego). Powołując się na treść art. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r., Sąd więc stwierdził, że aby osoba fizyczna lub prawna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji singularnej (tak, jak skarżący w niniejszej sprawie w drodze umowy sprzedaży), mogła żądać przekształcenia nabytego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ale podmiot, od którego prawo to nabyła, musiałby spełniać kryteria, określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Wyłącznie w takim przypadku można by było uznać, że osoba taka była następcą prawnym - w rozumieniu art. 1 ust. 3 tej ustawy i z faktu tego mogłaby wywodzić prawo do przekształcenia prawa.
Ponadto Sąd Wojewódzki podkreślił, że przepis art. 1 ust. 3 omawianej nie wymienia podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b, zatem podmioty te zostały wyłączone z prawa do domagania się przekształcenia praw, bowiem zawarte w tych przepisach enumeratywne wyliczenie dotyczy tylko osób fizycznych i prawnych będących następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a. W tej sytuacji, Sąd Wojewódzki uznał, że skoro [...] (będąca w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości) jako państwa osoba prawna nie mogła – z uwagi na wyłączenie zawarte w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. – skutecznie żądać przekszłcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to żądanie takie - na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3 cyt. ustawy - skarżącemu, jako następcy prawnemu [...], nie przysługiwało.
Z tego rodzaju wykładnią powyższych przepisów nie zgodził się skarżący, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdził, że uprawnienie następcy prawnego do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego miało w tym przypadku charakter samodzielny, niezależny od uprawnienia jego poprzednika prawnego do przekształcenia. Z tego względu istotna dla oceny złożonego wniosku o przekształcenie była sytuacja faktyczna i prawna wnioskodawcy z daty złożenia tego wniosku, a zatem w przedmiotowej sprawie ocenie powinna podlegać sytuacja prawna skarżącego, tzn. to czy był on podmiotem wskazanym w art. 1 ust. 1 ustawy, i czyjego poprzednik prawny był użytkownikiem wieczystym w dniu 13 października 2005 r. Odwoływanie się więc przez organy orzekające oraz Sąd Wojewódzki - przy ocenie wniosku - do przepisu art. 1 ust. 1b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. było niedopuszczalne.
Odnosząc się zatem do istoty sporu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, wyjaśnić należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187 poz. 1110). Artykuł 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. we wskazanym brzmieniu stanowił, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości.
Natomiast w myśl art. 1 ust. 3 tej ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust.
2. W przepisie art. 1 ust. 1b (dodanym ww. ustawą z dnia 28 lipca 2011 r.) ustawodwca wprowadził zaś negatywną przesłankę przekształcenia w znaczniu podmiotowym, wskazując, iż przepisu ust. 1 nie stosuje się m. in. do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129). Z art. 1 ust. 1b ustawy wynikało więc w sposób jednoznaczny, że jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, to żądanie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nie przysługiwało. Ponadto, zgodnie z treścią art. z art. 1 ust. 3 ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Jak wynika z treści powyższego przepisu, ustawodawca, przyznając także następcom prawnym uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekszałcenia, nie wskazał na następców prawnych podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 1b, lecz jedynie na następców prawnych podmiotów z ust. 1 i 1a oraz ust. 2 ustawy. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przekszłacenia jest o tyle celowe i uzasadnione, że następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Skoro zatem po stronie państwowej osoby prawnej - z uwagi na wyłączenie zawarte w art. 1 ust. 1b pkt 2 - nie powstało prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to również następca prawny tej osoby nie mógł nabyć prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W tej sytuacji zaakceptowanie sposobu wykładni cytowanych przepisów dokonanej w skardze kasacyjnej oznaczałoby, że następca prawny nabył prawo w szerszym zakresie niż przysługiwało ono zbywcy.
Istotne dla odkodowania norm prawnych zawartych w powołanych wyżej przepisach jest również odniesienie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, którym to wyrokiem Trybunał orzekł, że: art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz.
83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji (OTK-A 2015/3/28). Powyższy wyrok został ogłoszny 17 marca 2015 r., zaś Trybunał nie skorzystał z instytucji odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, co oznacza, że w dacie ogłoszenia wyroku przepisy niezgodne z Konstytucją straciły moc w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału. Pomimo że omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy wstecznej, to fakt uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu dowodzi, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Konsekwencją wyżej wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to, że od dnia jego ogłoszenia we wskazanym przez Trybunał zakresie przywrócony został stan prawny sprzed 9 października 2011 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459, ze zm.). I tak zgodnie z art. 1 ust. 1, ust. 1a, ust. 2-4 wówczas obowiązującej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, osoby fizyczne będące w dniu wejścia życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Uprawnienie takie, zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, służyło też dwóm kategoriom osób prawnych: będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 pkt 1) oraz spółdzielniom mieszkaniowym, będącym właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2 pkt 2).
W aktualnym stanie prawnym, uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, jedynie te dwie kategorie osób prawnych (i ich następcy prawni) mogą żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W rozpoznawnej sprawie wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości został złożony przez skarżącego w dniu 19 lutego 2016 r., a zatem, uwzględniając skutki prawne wyroku TK z dnia 10 marca 2015 r., uznać trzeba, że już w chwili składania wniosku, uprawnienie do żądania przekształcenia skarżącemu nie przysługiwało.
Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należy, że następstwo prawne po państwowej osobie prawnej będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. nie daje podstawy do uzyskania przez nabywcę prawa użytkowania wieczystego uprawnienia do wystąpienia ze skutecznym żądaniem przekształcenia tego prawa w prawo własności. Zarzut naruszania art. 1 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 28 lipca 2011 r. okazał się więc nieuzasadniony. Analogiczne stanowisko w zakresie wykładni ww. przepisów prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 maja 2016 r.sygn. akt I OS K 2038/17 oraz z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 274/15, orzeczenia dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.