Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 77/09, odrzucił skargę A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. polegającą na niewydaniu decyzji dotyczącej awansu na wyższe stanowisko służbowe- oddziałowego działu ochrony.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że raportem z dnia 14 stycznia 2008 r. A. Z. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w B. o wyjaśnienie przesłanek braku awansu na wyższe stanowisko służbowe.
W piśmie z dnia 29 kwietnia 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego wskazał, że spełnienie wszystkich przesłanek formalnych do mianowania na wyższe stanowisko służbowe w postaci odpowiedniego stażu i kwalifikacji zawodowych, nie stanowi wyłącznej podstawy do awansu, gdyż niezbędny jest również wniosek bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza skierowany do przełożonego właściwego w sprawach osobowych, a w przypadku A. Z. jego bezpośredni przełożony - kierownik działu ochrony z takim wnioskiem nie wystąpił.
Pismem z dnia 19 lipca 2009 r. A. Z. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w B. o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie mianowania go od miesiąca października 2007r. na stanowisko oddziałowego Służby Więziennej.
Dyrektor Aresztu Śledczego w B. w piśmie z dnia 4 sierpnia 2009 r. powtórzył wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 23 stycznia 2008 r. Dodał, że z dniem 23 maja 2009 r. wnioskodawca został zwolniony ze służby w związku z wymierzeniem kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. W chwili obecnej nie łączy go żaden stosunek służbowy ze Służbą Więzienną, a tym samym brak jest prawnych podstaw do wydania wobec niego jakiejkolwiek decyzji administracyjnej związanej ze stosunkiem służbowym.
W dniu 13 sierpnia 2009 r. A. Z. wniósł skargę do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. na działanie Dyrektora Aresztu Śledczego w B..
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że skarżący był już wyczerpująco informowany przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. o podstawach prawnych i przesłankach formalnych awansowania funkcjonariusza na wyższe stanowisko służbowe, jak również o braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy awansu. Zatem skarga A. Z. dotycząca zwłoki w działaniach organu uznana została za nieuzasadnioną.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. Z. zarzucił Dyrektorowi Aresztu Śledczego w B. bezczynność w wydaniu decyzji dotyczącej awansu na wyższe stanowisko służbowe - oddziałowego SW i wniósł o zobowiązanie tego organu do wydania takiej decyzji lub "aktu o odmowie jej wydania"
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego wywiódł, że skarga jest niezasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że wniesiona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, z późn. zm., powoływana dalej jako: P.p.s.a.).
Sąd wskazał, że jak wynika z art. 5 pkt 3 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. W rozpoznawanej zaś sprawie skarżący domaga się od organu administracji wydania decyzji o mianowaniu go na wyższy stopień służbowy Służby Więziennej lub decyzji o odmowie mianowania.
Jak zauważył Sąd, ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) przewiduje obowiązek mianowania funkcjonariusza na stanowisko tylko w przypadku przewidzianym w art. 45 ust. 1, który stanowi, że z dniem uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza mianuje się na stanowisko zajmowane ostatnio lub równorzędne. Taka sytuacja jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd uznał, że przedmiot skargi nie należy do spraw, które podlegają kognicji sądu administracyjnego.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia A. Z., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty:
- 1) naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 3 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 3 § 1, § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 P.p.s.a.
- 2) naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 3 P.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec braku na gruncie sprawy spełnienia się przesłanek określonych w art. 52 § 1, § 2 i § 3 P.p.s.a.
- 3) naruszenia art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 w zw. z pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że Sąd nie zobowiązał organu do określonej czynności i nie stwierdził bezczynności organu w wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej awansu skarżącego na wyższe stanowisko oddziałowego SW w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 w zw. z pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 25, art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz wydanego na podstawie art. 25 ustawy o SW rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 stycznia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakim powinni odpowiadać funkcjonariusze Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 142) i ujętego w nim § 1, § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 1, tj. dopuszczenia się przez organ bezczynności w rozpoznaniu sprawy skarżącego i wydaniu stosownego rozstrzygnięcia.
- 4) naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi wskazujących na bezczynność organu w sprawie awansu na wyższe stanowisko służbowe SW- oddziałowego SW, poprzez przyjęcie, że sprawa skarżącego nie leży w jego właściwości do rozpoznania, gdy z jej zarzutów i przepisów: ustawy P.p.s.a., tj. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 w zw. z pkt 8 w zw. z art. 31 ust. 2 oraz art. 31 ust. 1 pkt 4 i art. 25 ustawy o Służbie Więziennej, wynika, że leży ona w jego właściwości, bowiem skarżący w swojej skardze wnosił o zobowiązanie organu do wydania stosownego rozstrzygnięcia odnośnie awansu na wyższe stanowisko służbowe SW - oddziałowego SW i podjęcia bezczynności w tym zakresie, a nie jak błędnie i wbrew dowodom sprawy Sąd przyjął w sprawie, że bezczynności mianowania nie ma.
- 5) art. 134 § 1 P.p.s.a., wobec tego, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w danej sprawie powinien i mógł to uczynić.
- 6) naruszenia normy prawa materialnego art. 5 pkt 3 P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu art. 5 pkt 3 P.p.s.a. wynika jednoznacznie, iż tyczy się on sytuacji niniejszej sprawy.
- 7) naruszenia normy prawa materialnego art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), przez niedostrzeżenie treści w/w przepisu.
- 8) art. 31 ust. 2 w zw. z art 31 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 w zw. z pkt 8 P.p.s.a., którego Sąd nie zastosował w sprawie, gdyż Sąd rozpoznając sprawę zarzutu skargi zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według przedłożonego wykazu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach wyznaczonych przez autora skargi kasacyjnej.
Przepisy ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określając właściwość rzeczową sądów administracyjnych, ustalają jednocześnie katalog spraw, których sądy te nie rozpoznają. Zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe między innymi w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Wykładnia językowa powyższej normy nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których tam mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Niedopuszczalna jest zatem nie tylko skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, ale także na bezczynność organów w sprawach omawianej podległości służbowej.
Podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Podjęcie służby w formacjach mundurowych, w tym w Służbie Więziennej, jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą – według Naczelnego Sądu Administracyjnego - do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa we wspomnianym art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Pogląd ten potwierdza treść art. 31 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002r.
Nr 207, poz.1761 ze zm.), w których za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia i zwalniania ze stanowisk, zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Ochronie prawnej podlega zatem istnienie oraz istotne elementy stosunku służbowego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższe stanowisko służbowe, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Prawo do sądu w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym jest ograniczone, ale wynika to ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności oraz cech stosunku służbowego i związanej z nią dyspozycyjności.
Sprawy awansu funkcjonariusza na wyższe stanowisko służbowe należą do spraw wynikających z podległości służbowej i tym samym na mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a. są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych. Z tych względów skarga A. Z. wniesiona do WSA w Olsztynie na bezczynność w takiej sprawie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Taką też podstawę prawną swego rozstrzygnięcia przyjął Sąd I instancji. Dlatego zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 P.p.s.a. polegający na niewłaściwym zastosowaniu, z uwagi na to, że Sąd przepisu tego nie stosował. W odniesieniu do zarzutu złamania art. 134 P.p.s.a. wskazać trzeba, że przepis ten statuuje zasadę niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać jednak należy, że realizacja tej zasady następuje przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy będącej przedmiotem skargi. Zaskarżone zaś w niniejszej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zostało wydane jeszcze przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, tj. na etapie badania jej dopuszczalności. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna.
Skoro zatem skarga nie była rozpoznawana merytorycznie przez Sąd pierwszej instancji, to podnoszona w niej bezczynność organu nie podlegała badaniu w kontekście art. 45 ust. 1, art. 31 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wymienionych przepisów ustawy pragmatycznej należało uznać za bezzasadne.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ prawo do zwrotu kosztów służy tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu kasacyjnego wypowiada się w kwestii dotyczącej zasadności samej skargi. Takiej oceny oczywiście nie zawierają postanowienia oddalające lub uwzględniające skargę kasacyjną na postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, np. postanowienia o odrzuceniu skargi. Dlatego też, unormowanie zawarte w art. 203 i 204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie (tak w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).