Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 7/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę M.Ż. na pismo Prokuratora Apelacyjnego w Szczecinie w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru podjęcia przez prokuratora w stanie spoczynku zatrudnienia na stanowisku dydaktycznym.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że M.Ż., reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia 29 grudnia 2012 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie "w sprawie decyzji Prokuratora Apelacyjnego w Szczecinie odnośnie bezprawnego cofnięcia zatrudnienia na stanowisku dydaktycznym prokuratora w stanie spoczynku z dnia 12.12.2012 r.".
W treści skargi skarżący wskazał, że na mocy art. 50 P.p.s.a., art. 54 § 1 P.p.s.a. zaskarża przedmiotową decyzję Prokuratora Apelacyjnego w Szczecinie z 12.12.2012 r. i poprzedzającą Prokuratora Okręgowego w Koszalinie w sprawie cofnięcia zatrudnienia skarżącemu - prokuratorowi w stanie spoczynku - ze stanowiska dydaktycznego wykładowcy prawa w Centrum [..] "[..]" Sp. z o.o. w [..] - Filia w [..] w całości, zarzucając błędną wykładnię art. 49c w związku z art. 49 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuratorze (Dz. U. z 2005 r. Nr 7, poz.39 ze zm.) w powiązaniu z art. 2, art. 7, art. 8, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 65, art. 69, art. 77, art. 87 ust. 1 Konstytucji przez to, że wyrażenie zgody przez organ I instancji na prowadzenie zatrudnienia z zakresu prawa przez Skarżącego u podanego wyżej pracodawcy, będącego w stanie spoczynku nie kolidowało z żadną pracą, a cofnięcie zgody stanowi dyskryminację skarżącego ujętą w art. 32, art. 69 Konstytucji i także na tle wskazanych norm ustawy zwykłej o prokuraturze, jak też podanych norm ustawy zasadniczej.
Odpowiadając na skargę Prokurator Apelacyjny w Szczecinie wniósł o odrzucenie skargi.
Sąd I instancji uznał, iż skarga podlega odrzuceniu.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie M.Ż. wniósł skargę na pismo Prokuratora Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2012 r., znak: Ap I S 050/10/12, stanowiące odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 26 listopada 2012 r. w sprawie sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Okręgowego w Koszalinie wobec zamiaru podjęcia przez skarżącego, będącego prokuratorem w stanie spoczynku, zatrudnienia na stanowisku dydaktycznym.
W ocenie Sądu I instancji, zakwestionowane przez skarżącego pismo nie mieści się w katalogu aktów wskazanych w przepisie art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jak również nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Reasumując, Sąd uznał, iż złożoną w niniejszej sprawie skargę na pismo organu o charakterze informacyjnym, jako niedopuszczalną należało odrzucić.
Skargę kasacyjną od powyższe postanowienia złożył M.Ż. zarzucając mu:
- 1) błędną wykładnię art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. poprzez to, że WSA w Szczecinie nie rozpoznał merytorycznie skargi, rażąco naruszając prawo do sądu z art. 45 Konstytucji RP, trójpodziału władz z art. 10 Konstytucji RP, a także naruszył konstytucyjne zasady praworządności z art. 7 Konstytucji RP poprzez dyskryminację z art. 32 Konstytucji w powiązaniu z art. 65 Konstytucji RP przez to, że ustawa zasadnicza każdemu zapewnia wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy;
- 2) naruszenie art. 16 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez to, że przedmiotowa sprawa powinna być rozpoznana w składzie trzech sędziów na rozprawie.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określono w § 2 art. 183 powołanej ustawy. Przy czym, wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 P.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt. 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art.
- 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5).
Zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy P.p.s.a. został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Istota sprawy sprowadza się więc do oceny charakteru prawnego pisma z dnia 12 grudnia 2012 r., a mianowicie, czy ma ono walor decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 107 K.p.a, czy też stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pisemne stanowisko organu z dnia 12 grudnia 2012 r., nie posiada większości cech charakterystycznych dla decyzji, jakie zostały określone w art. 107 § 1 K.p.a. Niezbędnym bowiem elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, stanowiącej rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyć trzeba, że jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp.
Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.
Stosownie bowiem do przepisu art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z drugiej jednak strony nie wszystkie składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji.
W świetle orzecznictwa (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81;OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) oraz piśmiennictwa (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 507 i następne) jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo z dnia 12 grudnia 2012 r. nie zawierało tych wszystkich elementów. Przede wszystkim należy stwierdzić, że pismo to nie zawierało rozstrzygnięcia, a w istocie było stanowiskiem organu, który pisemnie poinformował skarżącego o stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przedmiotowe pismo nie jest też innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Niezależnie od podanej przyczyny odrzucenia skargi należy stwierdzić ponadto, że stosunki między prokuratorami prokuratur różnych szczebli cechuje zależność służbowa, a sądy administracyjne na mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a. nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej. Podzielając ten pogląd wskazać trzeba, że art. 5 P.p.s.a. określa katalog spraw, w których wyłączona jest z mocy ustawy możliwość dokonywania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Z treści art. 5 pkt 2 wynika, że sądy administracyjne nie są właściwe między innymi w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (por. postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 1546/09, również postanowienie NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1129/09). Do takich spraw niewątpliwie należy sprawa ze skargi M.Ż., który kwestionuje "decyzję" Prokuratora Apelacyjnego w Szczecinie odnośnie bezprawnego cofnięcia zatrudnienia na stanowisku dydaktycznym prokuratora w stanie spoczynku.
W tym miejscu należy wskazać na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2001 r., III SZ 2/01 (OSNAPiUS 2002 nr 8, poz. 197). W uzasadnieniu wymienionego postanowienia, przy okazji rozważań nad sytuacją prokuratora w stanie spoczynku, Sąd Najwyższy stwierdził, że z punktu widzenia treści i zakresu regulacji zawartej w art. 49 ustawy istotne jest to, iż prokurator w stanie spoczynku nadal pozostaje w stosunku służbowym, co z kolei oznacza, że ciążą na nim nadal obowiązki wymienione w tym przepisie, mianowicie obowiązek niezajmowania innych stanowisk w rozumieniu art. 49 ust. 1 ustawy o prokuraturze, niepodejmowania zajęć określonych w art. 49 ust. 2 tej ustawy oraz obowiązek uzyskiwania zgody na wykonywanie innych zajęć, o czym stanowi art. 49 ust. 3 ustawy. Zdaniem Sądu Najwyższego, odpowiednie stosowanie przepisów art. 49 ustawy w stosunku do prokuratorów w stanie spoczynku, którzy pobierają stosowne uposażenie z tego tytułu, nie może prowadzić do wniosku, że prokuratorzy w stanie spoczynku mogą zajmować jakiekolwiek stanowiska bądź też wykonywać jakiekolwiek zajęcia.
Z art. 49 ust. 1 ustawy o prokuraturze wynika bowiem bezwzględny zakaz podejmowania w ramach stosunku pracy zatrudnienia na stanowisku wykraczającym poza katalog stanowisk dozwolonych tym przepisem, który odnosi się zarówno do prokuratorów piastujących stanowisko prokuratora, jak i pozostających w stanie spoczynku. Z przytoczonych fragmentów uzasadnienia wynika zatem, że Sąd Najwyższy uznał jako istotne dla stanu spoczynku między innymi dwie cechy: dalsze pozostawanie prokuratora w stosunku służbowym (z czego wynikają określone konsekwencje) i pobieranie uposażenia.
Stwierdzić zatem wypada, że skoro w złożonej skardze kasacyjnej nie wykazano, aby stanowisko Sądu I instancji w zakresie uznania braku kognicji sądu administracyjnego, było błędne, to tym samym nie można było uznać za zasadne naruszenia przez ten Sąd art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 w zw. z art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.
Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie może być uwzględniony, bowiem art. 204 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje w razie oddalenia skargi kasacyjnej zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ jedynie wówczas, gdy zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, zaś w sprawie wcześniejszej skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia.