Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1095/10, po rozpoznaniu skargi G. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy ustalił opłatę adiacencką w wysokości 67.135,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] – [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...]m2 powstałe w wyniku jej podziału.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2007 r. Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] na działki nr: [...] – [...], [...] – [...] oraz działki nr [...] przeznaczone pod drogę gminną, które z mocy prawa stały się własnością m. st. Warszawy.
Pismem z dnia 24 lutego 2009 r. strona została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej. Jednocześnie poinformowano o przeprowadzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego wizji w terenie w związku z koniecznością określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po jej podziale. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono działki nr [...], która stanowi drogę gminną. Wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem oszacowano w operacie szacunkowym na kwotę 2.802.603 zł, zaś po jej podziale na kwotę 2.936.874 zł. Podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o 134.271 zł. Tym samym spełnione zostały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z uchwałą nr XX/284/2000 Rady Gminy Warszawa-Białołęka z 31 marca 2000r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zastosowano stawkę 50 % różnicy wartości przed i po podziale nieruchomości. Przy zastosowaniu tej stawki do kwoty 134.271 zł wysokość opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie wynosi 67.135,50 zł.
Od decyzji tej odwołała się G. S. Decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie nie znalazło podstaw do zakwestionowania ustalonej w operacie wyceny wartości nieruchomości gruntowej. Organ wyjaśnił, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. W sytuacji, gdy operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu I instancji, spełnia wymogi formalne, należy przyjąć, iż okoliczność stanowiąca przedmiot tego dowodu (wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem) została bezspornie udowodniona.
Organ wskazał, że nie ma również podstaw do uznania za zasadne zarzutów dotyczących braku uwzględnienia przy ustalaniu wysokości opłaty poniesionych przez skarżącą kosztów na uzbrojenie terenu. Ustawodawca nie przewiduje bowiem takiej możliwości.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. S. zarzucając:
- wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, że uchwała Rady Gminy Warszawa-Białołęka nr XX/284/2000 może być stosowana, pomimo, że została ona wydana na podstawie delegacji ustawowej sprzecznej z Konstytucją RP, tj. art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że wzrost wartości nieruchomości stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nawet jeśli wzrost wartości nie jest skutkiem podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela;
- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nie dopełnienie obowiązku poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji zwrócił uwagę, że do akt administracyjnych organu I instancji złożone zostało pełnomocnictwo z 25 września 2007 r., z którego wynika, że skarżąca G. S. ustanowiła pełnomocnikiem J. W., m. in. do reprezentowania jej w postępowaniu przed organami administracji państwowej. W dniu 19 maja 2009 r. pełnomocnikowi udostępniono akta sprawy oraz udzielono informacji i wyjaśnień dotyczących postępowania (notatka służbowa z 19 maja 2009 r.).
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z treścią przepisu art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków. Wobec tego w przypadku ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania.
W ocenie WSA w Warszawie pomimo, że skarżąca ustanowiła pełnomocnika, organy nie doręczyły decyzji pełnomocnikowi, lecz stronie. Poza tym, przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej, organ nie zapewnił pełnomocnikowi możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Organy naruszyły więc przepisy art. 40 § 2 k.p.a. Organ II instancji naruszył także przepis art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strona również na tym etapie postępowania ma możliwość przedstawienia nowych dowodów i wniosków, co w niniejszej sprawie mogło polegać na przedłożeniu operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzez jego zastosowanie) oraz art. 151 P.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w związku z naruszeniem przepisów k.p.a., a mianowicie art. 10 § 1 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a. art. 140 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie przez organ I instancji art. 40 § 2 k.p.a. nie może być uznane jako naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym, skoro zostało wniesione odwołanie – a pełnomocnik strony brał udział w postępowaniu – to brak jest podstaw do twierdzenia, że naruszono art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Nie znajduje żadnego uzasadnienia zarzut, że Kolegium naruszyło art. 40 § 2 k.p.a. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła bowiem skarżąca. W przepisach k.p.a. brak jest zaś przepisu regulującego wypowiedzenie pełnomocnictwa. Jeżeli zatem sama strona dokonuje takiej czynności jak wniesienie odwołania to należy przyjąć, że pełnomocnictwo zostało wypowiedziane. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby zmuszać stronę do dokonywania dwóch czynności: składania odwołania i wypowiedzenia pełnomocnictwa.
Ponadto, jeśli materiał dowodowy jest znany stronie, gdyż zapoznała się ona z nim w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a postępowanie odwoławcze opiera się tylko i wyłącznie na tym materiale dowodowym to nie znajduje uzasadnienia wzywanie strony do zapoznania się z aktami sprawy, które są już jej znane. W niniejszej sprawie skarżąca doskonale znała materiał dowodowy (poznała go w postępowaniu pierwszoinstancyjnym), czego dowodem jest również treść odwołania.
Nawet gdyby uznać, że Kolegium uchybiło postanowieniom art. 10 § 1 k.p.a. to nie można przyjąć, że naruszenie to zostało dokonane w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca na każdym etapie postępowania wiedziała, że dowodem w sprawie jest operat szacunkowy, a na każdym etapie tego postępowania mogła przedstawić kontrdowód w stosunku do operatu przedstawionego przez organ I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych zawarte są normy o charakterze ustrojowym. Określają one funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia tych przepisów mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej w sytuacji gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił rozpoznania skargi, albo rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca.
Z kolei art. 3 P.p.s.a. określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie (§ 1). Również ten przepis nie mógł zostać naruszony zaskarżonym wyrokiem, gdyż skargę wniesioną przez G. S. rozpoznał sąd administracyjny, a zaskarżoną decyzję sąd kontrolował pod względem jej zgodności z prawem. To zaś, czy kontrola legalności decyzji została przez sąd administracyjny przeprowadzona z naruszeniem przepisów, nie może być utożsamiane z naruszeniem ani art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ani art. 3 § 1 P.p.s.a.
Za nieusprawiedliwiony również należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wynika z ww. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji czyni zadość wymogom przewidzianym w powołanym przepisie. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w tym wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej interpretację.
Zarzuty naruszenia przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. również nie zasługują na uwzględnienie. Obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem pełnomocnika strony wynika wprost z art. 40 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli strona posiada pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Przepis ten nie przewiduje wyjątków od tej zasady a zatem w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy podkreślić, że od 19 maja 2009 r., tj. od dnia dołączenia do akt administracyjnych organu I instancji pełnomocnictwa udzielonego J. W. przez G. S. powstał obowiązek doręczania wszelkich pism temu pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Doręczenia dokonane samej stronie były bezskuteczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że pominięcie przez organ w postępowaniu administracyjnymi pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony i uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13). Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wymaga nadto (art. 10 § 1 k.p.a.) aby organ przed wydaniem decyzji umożliwił pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. Zasada ta ma zastosowanie również do postępowania odwoławczego (art. 140 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.).
Z dokonanych ustaleń wynika, iż wymienione przepisy zostały naruszone przez organy obu instancji, które to uchybienia mogły wpłynąć na treść zaskarżonych decyzji. W tej sytuacji Sąd I instancji miał podstawy do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.