Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1194/15 oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2014 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Ś., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0676 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organ uznał, że w odniesieniu do opisanej nieruchomości zaistniała przesłanka przewidziana w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy niezbędna dla nabycia przez Gminę K. prawa jej własności, albowiem nieruchomość ta jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) w dniu wejścia w życie w/w ustawy należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Tym samym organ I instancji nie podzielił stanowiska uczestnika postępowania administracyjnego – P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. będącego następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego – P., które, powołując się w toku postępowania na protokół zdawczo – odbiorczy z dnia [...] listopada 1953 r., twierdziły, że nieruchomość pozostawała w tym czasie w jego zarządzie i użytkowaniu na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia z 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), a tym samym nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy 10 maja 1990 r. Organ przyjął, że fakt, iż nieruchomość po wojnie objęta była działaniem dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.) wyłączał możliwość skutecznego ustanowienia prawa zarządu w trybie art. 3 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. (Nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazane właściwym wykonawcom tych planów (art.
2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie) z tego względu, że nie stanowiła ona własności Skarbu Państwa. Własność tą Skarb Państwa nabył bowiem dopiero wskutek instytucji przemilczenia przewidzianej w dekrecie o majątkach opuszczonych i poniemieckich tj. z upływem 10 lat od końca roku 1945, w którym zakończona została wojna czyli z dniem 31 grudnia 1955 r. co potwierdziły wyroki sądów powszechnych.
W następstwie wniesionego przez P. S.A. z siedzibą w Warszawie odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzją z dnia [...] maja 2015 r. uchyliła decyzję organu I instancji i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa własności wskazanej nieruchomości. Organ odwoławczy uznał racje uczestnika postępowania, przyjmując, że nieruchomość – stosownie do znajdującego się w aktach sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] listopada 1953 r. – pozostawała w jego zarządzie, a to wykluczało przyjęcie, że należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami aktu wykonawczego do dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.
W niniejszej sprawie kwestię przyznania prawa zarządu przedsiębiorstwu państwowemu w sposób ostateczny rozstrzygnął zatem protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] listopada 1953 r., a organ I instancji nie był uprawniony do jego podważania.
Stanowisko organu odwoławczego podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Gminy K. wyjaśnił, że istota sprawy sprowadza się do weryfikacji czy przedsiębiorstwu państwowemu Pracownie Konserwacji Zabytków przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Stwierdził, że wskazany przez organ odwoławczy protokół zdawczo-odbiorczy, wydany w oparciu o dekret o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jednoznacznie potwierdza tą okoliczność. Zwrócił uwagę, że sporządzenie tego dokumentu poprzedzone zostało korespondencją, z której wynika, że przedmiotowa nieruchomość przejęta została przez Ministerstwo Kultury i Sztuki w dniu [...] grudnia 1949 r. (pisma z dnia [...] stycznia 1950 r. i z dnia [...] stycznia 1950 r.).
Pismem z dnia [...] grudnia 1952 r. Minister Kultury i Sztuki wyraził zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu P. nieruchomości położonej w K. przy ulicy S. nr [...], na podstawie art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 z 1952 r., poz.31) w formie przewidzianej w § 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47 z 1949 r.,poz.354). Przepisy wykonawcze do dekretu wskazywały, że przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie następuje w formie protokołu zdawczo-odbiorczego bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych. W przedmiotowej sprawie protokół takiego zobowiązania nie przewidywał. Z chronologii powyższych zdarzeń wynika, że mimo braku wskazania podstawy prawnej w protokole zdawczo-odbiorczym spisanym w dniu [...] listopada 1953 r. wydany on został w oparciu o wyżej przywołany dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r.- również wyżej przywołane.
Sąd I instancji uznał, że fakt, iż nieruchomość nie stanowiła jeszcze wówczas własności Skarbu Państwa nie stał na przeszkodzie oddaniu jej w zarząd poprzednikowi prawnemu uczestnika postępowania, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. wystarczające było, aby nieruchomość znajdowała się w zarządzie lub użytkowaniu władz i urzędów państwowych. Przedmiotowa nieruchomość co najmniej od dnia [...] grudnia 1949 r. znajdowała się w użytkowaniu i zarządzie Ministerstwa Kultury i Sztuki. Jednocześnie Sąd stwierdził, że choć przedmiotowa nieruchomość stanowiła majątek opuszczony, fakt ten nie wykluczał stosowania w stosunku do niej ww. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., zaś z datą [...] grudnia 1955 r. Skarb Państwa nabył prawo własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich z dnia 8 marca 1946 r. Zdaniem Sądu I instancji obowiązywanie obu dekretów nie wykluczało się, służyły one bowiem realizacji różnych celów ustawodawczych.
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gdyż przedmiotowe mienie należało do przedsiębiorstwa państwowego, którego następca prawny w toku niniejszego postępowania wykazał przysługujący mu tytuł prawny w postaci prawa zarządu i użytkowania.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Miasta K., powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec braku uchylenia skarżonej decyzji, mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez organ orzekający w sprawie - w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy - takich przepisów prawa procesowego jak: art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również poprzez brak ustalenia przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie.
W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej, poza przedstawieniem rozstrzygnięć organów i motywów zaskarżonego orzeczenia, skarżąca podniosła, że Sąd I instancji, uznając za kluczowy dla sprawy protokół zdawczo-odbiorczy nie wskazał konkretnych przepisów na podstawie których został on sporządzony, a jedynie stwierdził, że jego sporządzenie poprzedzała korespondencja oraz że pismem Ministerstwa Kultury i Sztuki z dnia [...] grudnia 1952 r. wyrażono zgodę na przekazanie nieruchomości na podstawie art. 3 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W zakresie zaś samej treści protokołu Sąd uznał jedynie w sposób ogólny, że został on sporządzony na podstawie ww. dekretu oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Wskazać zaś należy – jak argumentowała dalej skarżąca - że podstawa rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przez Sąd sposobu wykładni i zastosowania. Skarżąca podkreśliła, że Sąd nie ustalił, czy podstawę sporządzenia protokołu stanowiły przepisy działu II (art. 3 ust. 1, 2, 3, 4) ww. dekretu, czy też przepisy jego działu III (art. 4, 5, 6, 7 i następne), które jak wynika z § 4 ust. 3 i § 7 pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P. nr A-89, poz. 1084) wydanego na podstawie art. 7 ust. 3 ww. dekretu – miały zastosowanie do majątków opuszczonych. Skoro zatem Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a co więcej jego uzasadnienie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się podejmując zaskarżone orzeczenie, to w ocenie skarżącej został naruszony art. 141 § 4 P.p.s.a
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – P. S.A. z siedzibą w W. - wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W okolicznościach sprawy przypomnieć należy, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. sprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozpoznawana jest wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. lub okoliczności o których mowa w art. 189 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono podstaw uchylenia orzeczenia z przyczyn branych pod uwagę z urzędu, a zatem sprawa podlegała ocenie tylko z punktu widzenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej. Te natomiast nie zostały naruszone. Artykuł 141 § 4 P.p.s.a. wśród elementów jakie powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego rzeczywiście wymienia "podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Podstawa ta jednak – w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - została zarówno wymieniona, jak i w sposób wystarczający wyjaśniona.
Problem w sprawie zresztą nie był nadmiernie złożony. Podstawą oddalenia skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a. było uznanie, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął brak zaistnienia przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przeszkodą dla uznania, że nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego było ustalenie, poczynione w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy protokół zdawczo-odbiorczy, że pozostawała ona wówczas w zarządzie i użytkowaniu poprzednika prawnego uczestnika postępowania. Tej kluczowej dla załatwienia sprawy kwestii w skardze kasacyjnej nie podważono. Zarzut, że Sąd nie ustalił w jakim trybie został sporządzony protokół, a mianowicie czy stosownie do przepisów działu II czy też przepisów działu III powołanego w decyzjach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów, także jest chybiony.
Pomijając, że w skardze kasacyjnej w ogóle nie wywiedziono, jakie dla wyniku sprawy miałoby to ustalenie znaczenie, co jest warunkiem uwzględnienia zasadności zarzutu, to jak wynika z analizy uzasadnienia Sąd jednoznacznie wskazał na znajdujący się w dziale II przepis art. 3 ust. 1 dekretu oraz związane z tym działem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Powołany przez Sąd § 9 tego rozporządzenia stanowił: "Przekazanie w przypadku, gdy polega ono na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych, dokonuje się w formie protokołu zdawczo-odbiorczego (...)". Przepisy tego rozporządzenia zostały wydane na podstawie upoważnienia zawartego właśnie w art. 3 ust. 3 dekretu zamieszczonego w jego dziale II zatytułowanym "Przekazywanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wykonawców narodowych planów gospodarczych".
Jak jednak zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, odnosząc się do stanowiska skarżącej, fakt, że nieruchomość nie stanowiła jeszcze wówczas własności Skarbu Państwa i objęta była działaniem innego dekretu obowiązującego równolegle tj. dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie uniemożliwiał jej przekazania w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu. Dopuszczał to bowiem wyraźnie art. 3 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. ("Nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art.
2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie"). W świetle powyższego zarzut, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w oparciu o jakie przepisy został sporządzony protokół w sytuacji gdy odwołał się i do treści art. 3 ust. 1 dekretu, i do wskazanego rozporządzenia, jest bezpodstawny. Dodatkowo należy wskazać, że w dziale III dekretu uregulowano nabywanie nieruchomości od osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych, a skutkiem zastosowania jego przepisów było przeniesienie własności nieruchomości bądź na podstawie umowy, bądź orzeczenia o wywłaszczeniu, a zatem gdyby do nabycia nieruchomości doszło w trybie działu III dekretu to uczestnik postępowania nie legitymowałby się w stosunku do niej prawem zarządu wywodzonym ze wspomnianego protokołu, lecz umową, a raczej w tym przypadku orzeczeniem o wywłaszczeniu wywierającym skutek przeniesienia własności (por. art. 40 w/w dekretu). Zatem zastosowanie przepisów działu III dekretu do przedmiotowej nieruchomości skutkowałoby w istocie bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez skarżącą. Okoliczność z kolei, że nieruchomość objęta była także działaniem dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich sama w sobie nie wykluczała zastosowania do niej dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i to zarówno jego działu II, jak i III. Oceny tej nie zmienia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że do majątków opuszczonych zastosowanie miały przepisy § 4 ust. 3 i § 7 pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji tychże planów. Przepisy te, w odniesieniu do nieruchomości mających status opuszczonych z oczywistych względów zwalniały wykonawców narodowych planów gospodarczych z obowiązku wysyłania wezwań do właścicieli nieruchomości o dobrowolne zbycie nieruchomości i wskazywania we wniosku pewnych danych ich dotyczących. Przepisy te zatem, wbrew stanowisku skarżącej, nie mogły w żaden sposób świadczyć o wyłączności trybu uregulowanego w dziale III w odniesieniu do nieruchomości opuszczonych. Wręcz przeciwnie, stosownie do art. 4 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. przepisy tego działu znajdowały zastosowanie tylko wówczas gdy wykonawcy planów nie mogli uzyskać nieruchomości w trybie, określonym w art. 3 to wówczas uprawnieni byli do nabycia nieruchomości, bez których plan nie mógł być wykonany od osób fizycznych i prawnych, nie wymienionych w art.
2. Skoro w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości taka przeszkoda nie miała miejsca, gdyż nieruchomość pozostawała w zarządzie i użytkowaniu Skarbu Państwa i art. 3 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. znajdował zastosowanie, to odrębna regulacja zawarta w dziale III czyli przepisach zawartych w art. 4 i nast. tego dekretu nie musiała być uruchamiana.
Z powyższych względów, wobec niezasadności podstaw skargi kasacyjnej, orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a
Wbrew zawartemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną żądaniu uczestnika postępowania nie zasądzono na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej Gminy. Przepisy regulujące zwrot kosztów z uwagi na wynik postępowania kasacyjnego (art. 203 i 204 P.p.s.a.) nie przewidują bowiem takiej możliwości. Zgodnie z art. 204 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę;
2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Z treści powyższego przepisu wynika, że przy takim rodzaju orzeczenia, jakim jest oddalenie skargi kasacyjnej ustawodawca nie przewidział konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania, odsyłając w tej kwestii do wynikającej z art. 199 P.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny bowiem tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania przez strony we własnym zakresie.