Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1593/13, uchylił decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na założenie szkoły podstawowej pod nazwą "Szkoła Podstawowa w [...]".
Burmistrz Miasta i Gminy C., decyzją z dnia [...] marca 2012 r., zezwolił Zakładowi Obsługi Gminy Sp. z o.o. na założenie szkoły podstawowej pod nazwą "Szkoła Podstawowa w [...] " oraz wskazał, że szkoła ta rozpocznie działalność od dnia 1 września 2012 r., a zezwolenie wydaje się na czas nieokreślony.
Podkarpacki Kurator Oświaty, po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2012 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., stwierdził jej nieważność.
Minister Edukacji Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Obsługi Gminy Sp. z o.o., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Zakładu Obsługi Gminy Sp. z o.o., uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy C. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Żaden przepis prawa nie zabrania spółkom komunalnym (w których gmina posiada 100% udziałów) tworzenia placówek oświatowych. Stwierdzono, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. nr 45, poz. 236) w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, ze zm.) Burmistrz Miasta i Gminy C. może utworzyć spółkę prawa handlowego pod nazwą "Zakład Obsługi Gminy Sp. z o.o. w Cieszanowie", której jedynym udziałowcem jest Gmina C.. Powołane przepisy nie zabraniały również wydania zezwolenia takiej spółce na prowadzenie działalności oświatowej. Wskazano, że stwierdzenie nieważność decyzji Burmistrza, na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, nie jest prawidłowe, ponieważ przepis ten stanowi, iż założenie szkoły wymaga zezwolenia właściwego organu. W przedmiotowej sprawie organem właściwym był Burmistrz, który taką decyzję wydał. Uznano również, że art. 79 ust. 1 powołanej ustawy nie stanowi, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Podkreślono, że uszło uwadze organu II instancji, iż przedmiotem decyzji Burmistrza było wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki oświatowej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, a żaden przepis prawa nie zabrania Burmistrzowi, aby takie zezwolenie spółce komunalnej wydał. Decyzje stwierdzające nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. oparte zostały na wykładni systemowej, tymczasem powinny wskazywać konkretny przepis prawa, któremu Burmistrz rażąco uchybił. Brak było więc podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza jedynie w oparciu o dokonaną wykładnię powołanych przepisów. Dodano też, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w ocenie wyrażonej przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie, który wypowiedział się w kwestii prawidłowości powołania przez Burmistrza Miasta i Gminy C. spółki komunalnej Zakładu Obsługi Gminy.
Sąd I instancji zauważył także, że organ rozpoznał przedmiotową sprawę przez pryzmat ewentualnej utraty przywilejów przez określoną grupę zawodową, tj. nauczycieli. Podkreślono, że okoliczność utraty przywilejów wynikających z ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014 r. poz. 191), która dotykać będzie nauczycieli zatrudnionych w komunalnych spółkach gminnych, w żadnym stopniu nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, wyrażającej zgodę na utworzenie komunalnych placówek oświatowych.
Skargę kasacyjną wniósł Minister Edukacji Narodowej, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawa w całości i oddalenia skargi albo jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1, art. 105 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że burmistrz może wydawać spółce komunalnej, w których 100 % udziałów ma gmina, zezwolenie na zakładanie i prowadzenie szkół i przedszkoli w siedzibach dotychczasowych szkół i przedszkoli. Doprowadzi to do likwidacji bądź wygaszenia wszystkich szkół i przedszkoli prowadzonych przez gminę. Placówki te będą prowadzone przez spółki komunalne, co stanowi obejście obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy Karta Nauczyciela, która w pełnym zakresie obowiązuje tylko nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Obsługi Gminy Sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: K.p.a.) podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten wywołuje wątpliwości interpretacyjne w doktrynie i orzecznictwie sądowym, co znalazło wyraz w wyroku Sądu I instancji, który uchylił decyzję Ministra Edukacji Narodowej oraz decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrz Miasta i Gminy C. zezwalającej na założenie szkoły podstawowej pod nazwą "Szkoła Podstawowa w [...] ". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez organ administracji publicznej sankcji nieważności wobec decyzji, która nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jest rażącym naruszeniem prawa. Powoduje to zastosowanie sankcji nieważności decyzji wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji. Podkreślić należy, że w orzecznictwie rysują się dwie interpretacje pojęcia "rażące naruszenie prawa", które jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem "rażące naruszenie prawa" to naruszenie kwalifikowane, dotyczące tylko tych norm prawa, których stosowanie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Drugie stanowisko odsyła do skutków społeczno-gospodarczych decyzji, których nie można zaakceptować z uwagi na zasadę praworządności. Zauważyć należy, że WSA w Warszawie prawidłowo ograniczył zastosowanie sankcji nieważności do naruszenia przepisów prawnych, które nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych. Oparcie się na założeniu, że dane działanie zmierza do obejścia prawa nie mieści się w zakresie pojęcia "rażącego naruszenia prawa", uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności decyzji.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, ze zm.) szkoły i placówki mogą być zakładane i prowadzone przez inne osoby prawne. Minister Edukacji Narodowej nie podważył statusu osoby prawnej, o której mowa w powołanym art. 5 ust. 2 pkt 2. Zgodnie natomiast z art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu. Przepis ten nie zawiera przesłanek udzielenia zgody na założenie placówki edukacyjnej. Przesłanki te określone są w § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania, cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczna (Dz.U. nr 46, poz. 438m, ze zm.). Fakt wystąpienia tych przesłanek podlega ocenie, a zwłaszcza – co ma znaczenie w przedmiotowej sprawie – czy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Podkreślić przy tym należy, że fakt, iż do zadań gminy należy prowadzenie szkół, nie wyłącza możliwości udzielenia zezwolenia dla innych osób prawnych. Podnieść należy, że nie stanowi również podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa art. 79 ust. 1 i art. 105 ustawy o systemie oświaty. Powołany art. 79 ust. 1 dotyczy określenia formy gospodarki finansowej szkół prowadzonych przez gminę, natomiast art. 105 ustawy o systemie oświaty nie ma zastosowania w sprawie.
Podkreślić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności. Tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1, art. 105 ustawy o systemie oświaty nie znajduje uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Zakładu Obsługi Gminy Sp. z o.o. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, wobec niewykazania, że takie niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 P.p.s.a., zostały poniesione.