Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1039/07 oddalił skargę M. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Koszalinie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wydatków poniesionych na kurs instruktorów.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że
Dyrektor Aresztu Śledczego w Słupsku decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. wydaną na podstawie art. 104 Kpa, art. 12 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) odmówił M. M. wypłaty należności 1.100 zł za udział w kursie instruktora rekreacji ruchowej - samoobrona.
Organ ustalił, że M. M. w okresie od [...] czerwca 2002 r. do [...] czerwca 2002 r. odbył szkolenie instruktora rekreacji ruchowej - samoobrona. W okresie tym zajmował stanowisko oddziałowego działu ochrony, posiadał niezbędne przeszkolenie na zajmowanym stanowisku i mógł awansować. Pracodawca - Areszt Śledczy w Słupsku wydał delegację aby obniżyć koszty szkolenia. Delegacja pokryła koszty przejazdu, noclegu i diety w kwocie 550,60 zł. W ocenie organu jakiekolwiek dochodzenie przez M. M. roszczeń byłoby możliwe w momencie istnienia umowy zawartej na dokształcanie między nim a Aresztem Śledczym w Słupsku.
M. M. w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, że w szkoleniu uczestniczył w ramach wyjazdu służbowego, a ponadto powołał się na treść art. 12 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym obowiązkiem funkcjonariusza Służby Więziennej jest systematyczne dokształcenie się i podnoszenie kwalifikacji zawodowych. Wyjazd na kurs odbywał się w ramach obowiązków służbowych, a szkolenie miało charakter odpłatny, co udokumentowane zostało rachunkiem potwierdzającym, że należność za kurs opłacił z własnych środków, a wobec tego, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie należności przysługujących funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu podróży służbowych na terenie kraju i przeniesień jego roszczenie jest uzasadnione.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Koszalinie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 3 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie w całości. Organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji podjęta została bez podstawy prawnej. Wskazując na treść art. 96 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej organ wywiódł, że żądanie zwrotu poniesionych wydatków nie mieści się w katalogu spraw osobowych funkcjonariuszy, zaś z art. 31 ust. 4 ustawy wynika, że tylko od decyzji w sprawach osobowych służy odwołanie do odpowiedniego przełożonego na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Swoje stanowisko, że przedmiotowa sprawa nie mieście się w pojęciu spraw osobowych i nie może być załatwiona w trybie administracyjnym organ II instancji poparł powołaniem się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2006 r. o sygn. akt II SA/Sz 691/06 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Koszalinie.
M. M. nie zgadzając się z powyższą decyzją wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powtarzając argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 96/07 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Przyczyną stwierdzonej nieważności decyzji organu II instancji było rażące naruszenie art. 138 Kpa. Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 Kpa, a nie może w postępowaniu instancyjnym, przy rozpatrywaniu odwołania stosować art. 156 § 1 Kpa. Jednocześnie Sąd stwierdził, że "o ile organ odwoławczy trafnie ustalił, że brak jest w ustawie o Służbie Więziennej przepisu stanowiącego podstawę materialną roszczenia o wypłatę kosztów kursu instruktora rekreacji ruchowej - samoobrona, o tyle we wskazanej podstawie procesowej swojej decyzji jak i w treści jej rozstrzygnięcia, nie dał wyrazu tej prawidłowej ocenie. Skoro bowiem organ uznał, że żądanie strony nie może być załatwione w trybie postępowania administracyjnego, to zgodnie z tym, co zostało wyżej napisane w odniesieniu do rodzaju decyzji organu odwoławczego, powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa (art. 138 § 1 pkt 2 - zdanie drugie Kpa)".
Decyzją z dnia [...] września 2007 r., Dyrektor Okręgowy Służby Więzienne w Koszalinie działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku z dnia [...] listopada 2006 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji ustalił, że sprawa dotyczy wypłaty 1.100 zł za kurs instruktora rekreacji ruchowej - samoobrona, za który M. M. zapłacił z własnych środków. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Koszalinie stwierdził, że Sąd administracyjny potwierdził, iż brak jest podstawy materialno-prawnej do dochodzenia przedmiotowego roszczenia, a zatem wykonując polecenie Sądu uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji na wskazanej przez Sąd podstawie prawnej.
M. M. również tę decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się jej uchylenia jako naruszającej prawo.
Organ Odwoławczy odpowiadając na skargę wskazał, że M. M. był funkcjonariuszem Służby Więziennej zatrudnionym w Areszcie Śledczym w Słupsku, zwolniony został na własną prośbę w dniu [...] grudnia 2005 r. O to samo roszczenie toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Słupsku, aktualnie postępowanie to jest zawieszone.
Sąd pierwszej instancji rozpatrując skargę M. M. podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do braku w ustawie o Służbie Więziennej podstawy materialno-prawnej zgłoszonego przez M. M. roszczenia o wypłatę kosztów kursu instruktora rekreacji ruchowej samoobrona.
Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2007 r. wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji ostatecznej było rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w świetle zebranych w aktach administracyjnych dowodów oraz treści uzasadnień znajdujących się w nich kolejnych decyzji administracyjnych wydawanych w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżona obecnie do Sądu decyzja ostateczna wydana została w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Wobec tego organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany był do uwzględnienia ocen prawnych i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchylającym poprzednio wydaną decyzję ostateczną i z obowiązku tego organ wywiązał się stosownie do art. 153 P.p.s.a.
Zdaniem Sądu za bezprzedmiotowe uznać należało argumenty skargi odwołujące się do wskazanych w niej przepisów aktów wykonawczych wydanych na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Służbie Więziennej i nie wykonujących tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. zaskarżając go w całości.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 12 ustawy o Służbie Więziennej, §3 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie należności przysługujących funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu podróży służbowych na obszarze kraju i przeniesień, §3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz §9 w zw. z §6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Powołując się na przytoczone powyżej podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o zmianę w całości zaskarżonego wyroku w taki sposób, by uwzględniał w całości skargę skarżącego od decyzji organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosi, iż organy więziennictwa wypłacając część należności związanych z kursem (przejazd, nocleg i dieta) znalazły podstawę materialnoprawną do jej wypłaty, zaś w sytuacji w której skarżący domaga się zapłaty pozostałej należności związanej z jego udziałem w kursie, to już organy więziennictwa takiej podstawy prawnej nie znajdują.
Skarżący przytacza treść art. 12 Ustawy o służbie więziennej, zgodnie z którym zobowiązany jest do systematycznego podnoszenia swoich kwalifikacji zawodowych, co uczynił w ramach szkolenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Wyjazd skarżącego na kurs instruktorów rekreacji ruchowej - samoobrona odbywał się w ramach jego obowiązków służbowych oraz w ramach polecenia wjazdu służbowego nr. 128, które znajduje się w aktach sprawy.
Następnie skarżący powołuje się na treść §3 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie należności przysługujących funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu podróży służbowych na obszarze kraju i przeniesień zgodnie z którym funkcjonariuszowi przysługuje zwrot innych niezbędnych i udokumentowanych wydatków poniesionych w związku z taką podróżą. Zdaniem skarżącego wydatek, który poniósł należy potraktować jako niezbędny w rozumieniu ww. przepisu.
Podnosi, iż prawo do zwrotu poniesionych kosztów szkolenia wynika z analogicznych przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju, a w szczególności z treści §3 pkt 4 tego rozporządzenia.
Skarżący twierdzi, iż niezasadne jest stanowisko organu I instancji, że dochodzenie przez niego roszczeń byłoby zasadne tylko w wypadku zawarcia umowy o dokształcanie się. Organ I instancji w tym zakresie błędnie powołuje się na §9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych. Wynikający z §6 tego rozporządzenia obowiązek zawarcia umowy określającej wzajemne prawa i obowiązku stron, stosownie do treści §9 ust. 2 tego rozporządzenia nie jest wymagany w sytuacji, gdy zakład pracy nie uzależnia wydania pracownikowi skierowania w celu kształcenia, dokształcania lub doskonalenia w formach pozaszkolnych od zobowiązania się pracownika do przepracowania określonego czasu w zakładzie pracy po ukończeniu nauki, a w razie niedotrzymania zobowiązania - do zwrotu części lub całości kosztów poniesionych na ten cel przez zakład pracy.
W niniejszej sprawie Areszt Śledczy kierując skarżącego na kurs instruktorów rekreacji ruchowej nie uzależnił tego od zobowiązania skarżącego do przepracowania określonego czasu w tym Areszcie po ukończeniu kursu, a w razie niedotrzymania zobowiązania - do zwrotu części lub całości kosztów poniesionych na ten cel przez Areszt Śledczy. Z powyższego przepisu wynika także, że prawo do zwrotu należności będących przedmiotem niniejszego postępowania wynika z mocy prawa, tj. §9 ust 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych tj. zwrot kosztów uczestnictwa.
W odpowiedzi na skargę organ podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu oraz stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, iż brak jest podstawy materialnoprawnej do dochodzenia swych roszczeń przez skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia
Jak wynika z treści art. 153 P.p.s.a., orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.
Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w związku z konkretną rozpoznawaną sprawą. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ewentualne naruszenie przez organy administracji publicznej postanowień art. 153 P.p.s.a. powodowałoby konieczność w razie złożenia skargi, uchylenia zaskarżonej decyzji bądź innego aktu lub czynności.
Natomiast związanie oceną prawną w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98).
Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej, może spowodować także zmiana po wydaniu orzeczenia sądowego istotnych okoliczności faktycznych jak również wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 96/07 wskazano, że " o ile organ odwoławczy trafnie ustalił, że brak jest w ustawie o Służbie Więziennej przepisu stanowiącego podstawę materialną roszczenia o wypłatę kosztów kursu instruktorów rekreacji ruchowej - samoobrona, o tyle we wskazanej podstawie procesowej swojej decyzji jak i w treści jej rozstrzygnięcia, nie dał wyrazu tej prawidłowej ocenie. Skoro bowiem organ uznał, że żądanie strony nie może być załatwione w trybie postępowania administracyjnego, to zgodnie z tym co zostało wyżej napisane w odniesieniu do rodzajów decyzji organu odwoławczego, powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 kpa".
Powyższy wyrok Sądu z dnia 6 czerwca 2007 r. nie został zakwestionowany w drodze skargi kasacyjnej co obligowało organ odwoławczy do uwzględnienia zawartych w nim wytycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydając zaskarżony wyrok miał więc obowiązek dostosowania się do oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym wyroku tego sądu z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt. II SA/Sz 96/07.
Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego stanowią niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt. II SA/Sz 96/07.
Jedyną możliwą drogą podnoszenia powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego było zaskarżenie wcześniejszego wyroku Sądu I instancji.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2007 r, sygn.akt. II S.A./Sz 96/07. pomimo tego, że stwierdzał nieważność zaskarżonej decyzji nie był w całości korzystny dla skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu powyższego wyroku zaakceptował stanowisko organu odwoławczego co do braku w ustawie o Służbie Więziennej podstawy materialno prawnej zgłoszonego przez M. M. roszczenia o wypłatę kosztów kursu instruktora rekreacji ruchowej - samoobrona.
Zważywszy na zawartą w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną, która zgodnie z art. 153 P.p.s.a. wiąże organ jak i Sąd, kwestia braku w ustawie o Służbie Więziennej podstawy materialno prawnej zgłoszonego przez skarżącego roszczenia została już prawomocnie przesądzona.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.