Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 24 listopada 2021 r. po rozpoznaniu skargi R. L. (Skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (Kolegium) z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza I. z [...] maja 2021 r. i zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 piet. 1 p.p.s.a) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej: u.ś.r, w zw. art 103 ust. 3 w zw. 100 ust. 1 i 134 ust. 1 piet 1 i 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.), przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie posiadania ustalonego prawa do emerytury w przypadku gdy prawo do emerytury ulegnie zawieszeniu, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przepisu powinna być taka, iż zawieszenie prawa do emerytury nie ma wpływu na istnienie przesłania w postaci ustalenia tego prawa i brak jest wystarczających podstaw do innej niż literalna wykładania przepisu.
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wy nile sprawy (art. 174 piet. 1 p.p.s.a), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 79a k.p.a. i art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na organie administracji spoczywał w okolicznościach sprawy obowiązek poinformowania strony o prawie do zawieszenia emerytury, gdy tymczasem obowiązku takiego organy nie miały, wobec przyjętej i w ocenie organu prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, iż zawieszenie prawa do emerytury nie niweczy negatywnej przesłanki przyznania świadczenia, tj. posiadania ustalenia prawa do emerytury.
Z uwagi na powyższe Kolegium wniosło o:
- a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania,
- b. rozważanie przez Sąd przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 187 p.p.s.a., w zakresie wykładni i stosowania zarzuconych w skardze przepisów prawa materialnego,
- c. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu:
Organy obu instancji odmówiły Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, A. L., zaliczoną do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Organ pierwszej instancji uznał, że nie została spełniona przesłanka określona art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie wskazanym w tym przepisie. Ustalił również, że przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego sprzeciwia się pobieranie przez Skarżącego emerytury. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji co do niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r, powołując się w uzasadnieniu swojego stanowiska na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13. Podzieliło natomiast stanowisko organu pierwszej instancji, co do braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której Skarżący ma ustalone prawo do emerytury.
Stanowiska organów nie podzielił Sąd pierwszej instancji wyjaśniając w uzasadnieniu wyroku, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Sąd podkreślił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Uznał, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości. Podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawiające za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego, powołując jako podstawę prawną tego stanowiska art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Sąd wyjaśnił następnie, że organ, rozpatrujący wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - mając na uwadze wolę Skarżącego wyrażoną w tym wniosku - winien go poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, tj. w tym przypadku decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Sąd wyjaśnił, że obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a. a nadto, zgodnie z art. 79a K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Obowiązków tych organy w sprawie nie wykonały.
Kolegium nie podzieliło stanowiska Sądu pierwszej instancji podkreślając, że prezentowana przezeń wykładnia literalna przyjmowana jest także jednolicie w orzecznictwie Sądu Najwyższego na tle analogicznych zapisów dotyczących uprawnienia do świadczeń w zbiegu z emeryturą. W orzecznictwie tym Sąd Najwyższy wskazał, że "Osobą uprawnioną do emerytury w rozumieniu art. 18 ust. 7 ustawy z 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa jest osoba, która spełnia wszystkie przesłanki nabycia prawa do tego świadczenia i której prawo do emerytury zostało ustalone decyzją organu rentowego, nawet jeśli prawo to uległo zawieszeniu z powodu kontynuowania zatrudnienia u dotychczasowego pracodawcy bez rozwiązania stosunku pracy" (I UK 261/15 - wyrok Sądu Najwyższego z 28 kwietnia 2016, I UK 41/10 - wyrok Sądu Najwyższego z 24 sierpnia 2010 r., III UK 121/16- wyrok Sądu Najwyższego z 250maja 2017 r.).
Kolegium podkreśliło, że należy odróżnić nabycie prawa do świadczenia od prawa do jego wypłaty, ponieważ są to instytucje regulowane odrębnymi przepisami, mające różne znaczenie w obrocie prawnym. O nabyciu prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, stanowi przepis art. 100 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przewidujący powstanie prawa do świadczeń z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa, natomiast o wypłacie świadczenia stanowi art. 129 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy, nakazujący wypłacanie świadczenia od dnia powstania prawa do niego, ale nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym złożono wniosek. Z zawieszeniem prawa do emerytury wiąże się jedynie skutek w postaci braku pobierania wypłaty świadczenia w okresie zawieszenia. Kolegium przywołało również stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 kwietnia 2017 r. P 34/15, zgodnie z którym art. 18 ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 159) w zakresie, w jakim pozbawia ubezpieczonego mającego ustalone decyzją organu rentowego prawo do emerytury, której wypłata została zawieszona z powodu kontynuowania zatrudnienia, świadczenia rehabilitacyjnego, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zauważyć trzeba na wstępie, że sprawy wnioskodawców ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, a mających ustalone już prawo do emerytury stanowią zagadnienie szczególnie złożone. Zawiłość problematyki prawnej, dotyczącej tej grupy wnioskodawców ma swoje źródło w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014, poz. 1443).
Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z 22 września 2022 r. I OSK 2187/21 w sprawie wywołanej również skargą kasacyjną Kolegium od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i z uwagi na tożsamość problematyki uznaje, że rozważania zawarte w powyższym wyroku znajdują w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie.
Jak wyjaśniono w wyroku z 22 września 2022 r. w uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywano, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia". (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555, www.sejm.gov.pl).
Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne powołano do życia w celu zabezpieczenia rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - do czasu - nabycia przez nich prawa do emerytury. Nabycie prawa do emerytury wykluczało zatem możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Działo się tak z oczywistych względów, świadczenie pielęgnacyjne miało służyć nabyciu uprawnień emerytalnych przez rodziców, którzy zrezygnowali z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Sytuacja uległa jednak diametralnej zmianie wraz z w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który zakwestionował powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na skutek tego wyroku "opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych mieli być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wykonanie tego wyroku "wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a ustawodawca "powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".
Pomimo upływu lat nie podjęto stosownych działań legislacyjnych, dlatego też wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga uwzględnienia szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13 i jego skutków.
Na skutek orzeczenia Trybunału instytucja świadczenia pielęgnacyjnego znajduje zastosowanie również w odniesieniu do innych - niż zakładano na etapie procesu legislacyjnego - osób rezygnujących z zatrudnienia (nie podejmujących pracy). Brak podjęcia zabiegów legislacyjnych, potrzebę wprowadzenia których sygnalizował Trybunał, wykreował uwarunkowania, w których stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, każdorazowo rodzi pytanie o poszanowanie konstytucyjnej zasady równości. Zwolennicy bezwzględnego przyznania emerytom prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomijają, że sytuacja osób, które - będąc w wieku produkcyjnym - zrezygnowały z zatrudnienia i związanych z nim przywilejów w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (i przez ten czas pobierały świadczenie w kwocie na której wysokość nie miały żadnego wpływu), nie jest tożsama z sytuacją osób, które pracowały zawodowo i zrezygnowały z pracy z - racji wieku - i przysługującego im świadczenia emerytalnego, a po jego nabyciu (w wysokości przez siebie wypracowanej) sprawują opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny.
Z zasadą równości wobec prawa, nie jest zgodna jednak również bezwzględna odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego każdemu kto wypracował świadczenie emerytalne. W takiej, bowiem sytuacji wyklucza się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom które były aktywne zawodowo, ale wypracowały niskie emerytury. Jednocześnie, premiuje się osoby, które niezależnie od przyczyn, oficjalnie nigdy nie wypracowały żadnych świadczeń.
Powyższe prowadzi do wniosku, że w świetle szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem TK nie należy z góry odrzucać prawa osób mających prawo do emerytury do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując oceny złożonego przez emeryta wniosku o świadczenie pielęgnacyjne trzeba jednak kierować się wskazówkami, które zawarte zostały w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Trybunał Konstytucyjny literalnie stwierdził, że "grupę podmiotów podobnych tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. pkt. 7.2 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13). TK wskazał też, że ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu - sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (por. pkt. 7.3 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13).
Konsekwentnie też w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia - w celu - sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek (pkt 3.2.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17), a cechą istotną pozwalającą na wyróżnienie kategorii podmiotów, do których należy odnosić gwarancję równego traktowania w niniejszej sprawie, jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie z tego względu pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej (pkt 3.3.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17).
Powyższe prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, samo ustalenie, że wnioskodawcy przysługuje prawo do emerytury, nie pozbawia prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, pod warunkiem jednak, że wnioskodawca wykaże spełnienie kluczowej przesłanki, tj. braku podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W rozpoznawanej sprawie związku tego nie badano. W toku postępowania administracyjnego przyjęto, że skoro Skarżący ma ustalone prawo do emerytury to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że jedyną dostrzeżoną przeszkodą dla przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pobierania przez niego emerytury. Jakkolwiek, stanowisko to jest wadliwe, to pouczenie Skarżącego o prawie wyboru świadczenia, jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wszystkie inne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione. Tymczasem, w badanej sprawie nie zostały one nawet zbadane. Dlatego też niesłusznie Sądowi I instancji zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 79a k.p.a. i art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. i błędne ustalenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W odniesieniu do wniosku skargi kasacyjnej o wystąpienie o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w związku z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy wskazać, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Jak wynika z analizy orzecznictwa aktualnie nie występują rozbieżności co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w związku z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. (por. wyroki NSA z dnia:, 19 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2305/20 i sygn. I OSK 2304/20; 16 kwietnia 2021, sygn. I OSK 2813/20; 24 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 349/21 i sygn. I OSK 350/21; 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 563/21 i sygn. I OSK 305/21; 12 października 2021 r., sygn. I OSK 544/21; 12 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 917/21 i sygn. 943/21; 9 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1072/21; 11 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1166/21 oraz powołane w tych orzeczeniach wyroki z dnia: 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, 29 czerwca 2022 r., sygn. akt. I OSK 1588/21, 14 czerwca 2022 r. I OSK 1559/21, 2 września 2022 r. I OSK 1723/21, 11 października 2022 r. I OSK 2372/21).
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).