Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 648/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.H. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia 13 lutego 2015 r. nr [..]w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że T.H. wystąpiła do Wojewody Zachodniopomorskiego z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i M.S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [..], gmina [..], powiat [..], na terenie dawnego województwa [..].
Wojewoda Zachodniopomorski wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o wszystkie załączniki zdefiniowane w art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz do przedłożenia postanowienia sądowego lub aktu dziedziczenia, w celu wykazania posiadania legitymacji procesowej do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu.
Wnioskodawczyni złożyła do akt sprawy:
- postanowienie Sądu Rejonowego w [..]z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt I Ns 107/09 o nabyciu spadku M.S.;
- postanowienie Sądu Rejonowego w [..]z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I Ns 281/09 o stwierdzeniu nabycia spadku po W.S..
Dodatkowo siostra wnioskodawczyni W.K., złożyła do akt sprawy:
- postanowienie Sądu Rejonowego w [..]z dnia 25 lipca 1990 r. sygn. akt I Ns 156/90 o stwierdzeniu nabycia spadku po W.S. oraz H.J.
T.H. w dniu 17 października 2014 r. przekazała organowi I instancji, postanowienie Sądu Rejonowego w [..]z dnia 17 września 2014 r., w którym Sąd po rozpoznaniu sprawy z wniosku W.K. z udziałem T.H., A.J.K., A.J., odrzucił skargę w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o sygn. akt I Ns 281/09, dotyczącej stwierdzenia nabycia spadku po W.S..
Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia 24 grudnia 2014 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w [..], tj. ustalenia, które z postanowień określających krąg spadkobierców po W.S. organ może uznać za dowód.
Uzasadnił, że nie może kontynuować postępowania administracyjnego, gdyż nie jest w stanie ustalić kręgu spadkobierców po współwłaścicielu mienia W. S. Zagadnieniem wstępnym w sprawie jest ustalenie przez właściwy organ (Sąd lub Prokuraturę), które z przedłożonych postanowień spadkowych po zmarłym organ może uznać za dowód w sprawie.
T.H. złożyła zażalenie od powyższego postanowienia, wnosząc o jego zmianę, poprzez nadanie sprawie dalszego biegu, bądź jego uchylenie.
Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 13 lutego 2015 r., nr [..]utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 24 grudnia 2014 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że w stosunku do zmarłego W.S. zostały wydane dwa prawomocne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, określające różny krąg spadkobierców.
Zdaniem Ministra Skarbu Państwa istnienie dwóch wskazanych, prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym W.S., ustalających w sposób różny następstwo prawne - jest zagadnieniem wstępnym. Kwestia ta ujawniła się w trakcie postępowania, wraz ze złożeniem przez W.K. postanowienia z dnia 25 lipca 1990 r. Przy czym konieczność ustalenia spadkobierców po zmarłym wynika z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty. Ustalenie następców prawnych ma bezpośredni związek z wydaniem decyzji administracyjnej. O ile organ administracji ma możliwość stwierdzenia, czy zmarłemu przysługiwało prawo do rekompensaty, to w związku z niemożliwością ustalenia kręgu spadkobierców - Wojewoda nie miałby możliwości wydania decyzji administracyjnej.
T.H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie. Zaskarżyła je w całości i wniosła o uchylenie tego postanowienia, jak również postanowienia go poprzedzającego. Zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania.
Minister Skarbu Państwa odpowiadając na skargę wniósł o oddalenie skargi uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.
Następnie Sąd podkreślił, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego.
Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:
- postępowanie administracyjne jest w toku;
- rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Zdaniem Sądu I instancji, sytuacja taka w sprawie T.H. zaistniała. Niewątpliwie bowiem fakt, że organ administracji dysponuje dwoma prawomocnymi postanowieniami - odmiennej treści - potwierdzającymi prawa do spadku po zmarłym W.S., co prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie sprawy stało się niemożliwe do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego jednego z nich.
Sąd I instancji zauważył, że w aktach administracyjnych znajdują się dwa postanowienia Sądu Rejonowego w [..]z dnia 25 lipca 1990 r. oraz z dnia 3 czerwca 2009 r. potwierdzające nabycie praw do spadku po W.S. Obydwa orzeczenia jakkolwiek zawierające odmienną treść są prawomocne. To zaś oznacza, że z mocy art. 365 § 1 k.p.c. wiążą strony postępowania, sąd, który je wydał a także inne sądy i organy państwowe jak również organy administracji i inne osoby. Moc wiążąca dla organów administracji jest w przypadku obu postanowień jednakowa. Organy administracji nie są zatem uprawnione do potraktowania prawomocnych orzeczeń sądowych na równi z innymi dowodami poprzez dokonanie ich oceny i ewentualne odmówienie mocy dowodowej jednemu z nich.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.H., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania w związku z wystąpieniem zagadnienia wstępnego, podczas gdy istniejący w sprawie stan faktyczny nie daje podstaw do uznania, że takie zagadnienie wstępne występuje.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – P.p.s.a. – stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. okazał się bowiem niezasadny.
Ocena trafności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wymaga rozstrzygnięcia, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92).
Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, w której rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013).
Następnie należy zauważyć, że przyczyną uzasadniającą zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie o rekompensatę za pozostawione przez W. i M. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, było ustalenie następców prawnych po W.S.. Słusznie bowiem organ zwrócił uwagę, że istnienie w obrocie dwóch prawomocnych postanowień spadkowych rozstrzygających o prawie do spadku po W.S. w odmienny sposób, stanowi odrębne zagadnienie prawno-formalne, które winno być wyjaśniono przez sąd powszechny. Do czasu bowiem prawomocnego rozstrzygnięcia we właściwej procedurze przed sądem powszechnym o legalności tych postanowień - co pozwoliłoby w sposób definitywny rozstrzygnąć spór, kto i w jakiej części dziedziczył po W.S. - istniała przeszkoda prawna uniemożliwiająca merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie zawisłej przed Wojewodą Zachodniopomorskim. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie przez sąd powszechny niewątpliwie warunkowałoby określenie kręgu podmiotowego stron postępowania w sprawie o rekompensatę za pozostawione przez W.S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, a więc także ocenę statusu procesowego wszystkich stron postępowania. Powyższe stanowi zatem zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bez rozstrzygnięcia którego dalsze prowadzenia postępowania i podjęcie w nim rozstrzygnięcia meriti nie jest możliwe. Pamiętać wszak należy, że uprawnionymi do uzyskania rekompensaty i inicjowania w tym względzie postępowania, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych na tzw. kresach wschodnich, są jedynie jego spadkobiercy (por. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - Dz.U. z 2014 r., poz. 1090).
Ubocznie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny pismem z dnia 14 marca 2016 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Szczecinku z zapytaniem, czy do tamtejszego Sądu wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w Szczecinku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w Szczecinku z dnia 3 czerwca 2009 r. w sprawie o sygn. I Ns 281/09 w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po W.S.. W odpowiedzi Sąd Rejonowy w Szczecinku nadesłał odpis prawomocnego postanowienia z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I Ns 542/12, którym uchylone zostało postanowienie wydane w sprawie I Ns 281/09.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a. jak w sentencji wyroku.