Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 lutego 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 680/05, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Suwałkach na uchwałę Rady Miasta Sejny z dnia 30 listopada 2004 r. Nr XX/130/04, w przedmiocie ustalenia liczby licencji na wykonanie transportu drogowego taksówkami.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Prokurator Okręgowy w Suwałkach, wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta w Sejnach z dnia 30 listopada 2004 r. nr XX/130/04, w sprawie określenia liczby przeznaczonych do wydania nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówkami na 2005 r. Wykonanie tej uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Sejny, a uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.
Przedmiotowa uchwała Rady Miasta Sejny, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 15 grudnia 2004 r. nr 195 pod pozycją 2685.
Prokurator Okręgowy w Suwałkach zarzucił uchwale rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 14 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez uchwalenie skarżonej uchwały przez Radę Miasta Sejny w składzie przekraczającym ustawową liczbę radnych.
Mając na uwadze powyższe, Prokurator Okręgowy w Suwałkach wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została przez Radę, której skład jest niezgodny z przepisem art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego w skład rady w gminach do 20 tys. mieszkańców wchodzi piętnastu radnych i tylu właśnie radnych winno być w Radzie Miasta Sejny. Potwierdza to także zarządzenie Wojewody Podlaskiego nr 46/02 z 22 kwietnia 2002 r., opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, stosownie do postanowień art. 27 i następnych ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547) gdzie wskazano, iż liczba radnych Rady Miasta Sejny ustalona została na 15 osób.
Prokurator podniósł, iż uchwałą nr XII/66/03 z 16 grudnia 2003 r. Rada Miasta w Sejnach postanowiła o wygaszeniu mandatu radnego M. A. Rozpoznając skargę zainteresowanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem w sprawie sygn. akt II SA/BK43/04 stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały, natomiast wcześniej postanowieniem z 04 marca 2004 r. – wstrzymał wykonanie przedmiotowej uchwały uznając, iż jej wykonanie może wywołać nieodwracalne skutki prawne. Tymczasem zarządzeniem nr 2/04 z dnia 05 stycznia 2004 r. Wojewoda Podlaski ogłosił wybory uzupełniające do Rady Miasta w Sejnach, które odbyły się 14 marca 2004 r. Mandat radnego M. A. objęła inna osoba.
W ocenie Prokuratora powyższe spowodowało to, że liczba radnych posiadających obecnie mandat wynosi 16 osób, a więc uchwały podejmowane są w składzie przekraczającym ilość ustawową. Rada działa zatem w składzie sprzecznym z ustawą. Nadto skarżący podniósł, iż M. A. brał udział na sesji Rady Miasta Sejny w dniu 30 listopada 2004 r. w obradach, co potwierdził w liście obecności, a zatem uchwała została podjęta w składzie niezgodnym z bezwzględnie obowiązującą normą art. 17 ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę stwierdził, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie reguluje skutków prawnych działania rady w składzie liczbowym przekraczającym wielkości ustalone w przepisie art. 17 pkt 1-4. Skoro skład Rady Miasta Sejny kreowany jest w drodze wyborów (w danym przypadku – w drodze wyborów uzupełniających), rozwiązania zaistniałego stanu rzeczy - zdaniem Sądu I instancji - poszukiwać należy na gruncie przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (jedn. tekst Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.).
Natomiast rozstrzyganie o ważności wyborów, także o ważności wyboru uzupełniającego radnego, należy – zgodnie z ordynacją wyborczą – do kognicji sądu okręgowego sąd administracyjny, nie jest kompetentny do wypowiadania się w kwestii ukształtowania liczebnego składy rady gminy.
Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem reguł określonych w art. 17 oraz w art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jak wynika z przedstawionych list obecności na obradach Rady Miasta Sejny: w dniu 30 listopada 2004 r. w posiedzeniu uczestniczyło 16 radnych, jednakże głosowanie na tej sesji zostało podjęte przy zachowaniu wymaganych przepisem art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, wielkości co do quorum oraz większości głosów, bowiem M. A. nie był brany pod uwagę jako radny w głosowaniu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Suwałkach zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 w zw. z art.17 pkt 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uchwała Rady Miasta Sejny z dnia 30.11.2004 r. nr XX/130/04 podjęta została z zachowaniem ww. przepisów, podczas gdy w rzeczywistości została ona podjęta przez Radę Miasta Sejny w składzie przekraczającym liczbę radnych przewidzianą w ustawie dla gminnej wielkości.
Na podstawie art. 188 ppsa Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Sejny z dnia 30.11.2004 r. nr XX/130/04 w sprawie ustalenia liczby licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówkami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in. że w Radzie Miasta Sejny zaistniała niezgodna z prawem sytuacja polegająca na tym, że w skład rady wchodziło 16 radnych, chociaż zgodnie z art. 17 ustawy o samorządzie gminnym liczba ta powinna wynosić 15 osób.
Ustawa nie przewiduje odstępstw od wskazanej w art. 17 pkt 1 liczby radnych, a przepis jest bezwzględnie wiążący. Przy czym – zdaniem Prokuratora - nie ma tutaj znaczenia, że Marian Auron nie był brany pod uwagę przy głosowaniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając zarzut naruszenia art. 14 i 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, dokonał wykładni tych przepisów jedynie z punktu widzenia istnienia, bądź nie – wymaganego quorum, co jest zdecydowanie zbyt wąskim potraktowaniem problemu. Nie może być bowiem podjęta zgodnie z treścią tych przepisów uchwała, kiedy faktyczna liczba radnych przewyższa tą - jaką dopuszcza ustawa. Powstaje również wątpliwość jak powinno być liczone wymagane przez art. 14 ustawy quorum niezbędne do zdolności podejmowania uchwał, czy od liczby 15 radnych – tak jak to wynika z art. 17 pkt 1 (ustawowy skład rady), czy też od liczby 16 radnych (tak jak to miało miejsce w rzeczywistości).
Zdaniem Prokuratora w błędzie pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż o ważności wyboru uzupełniającego radnego i tym samym o ukształtowaniu się liczebnego składu rady powinien rozstrzygać sąd okręgowy, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16.07.1998 r. – Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw. Sąd okręgowy bowiem zgodnie z treścią art. 58 ww. ustawy, poznaje protesty przeciwko ważności wyborów do danej rady lub przeciwko ważności wyboru radnego z powodu wyłącznie:
- 1. dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom, określonego w rozdziale XXXI Kodeksu karnego lub
- 2. naruszenia przepisów ww. ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów.
Pośród tych przesłanek nie ma tej, która dotyczyłaby samej zasadności ogłoszenia wyborów uzupełniających i powstania na skutek tego ponadnormatywnej liczby radnych. Okoliczności stanowiące podstawę ewentualnego protestu przeciwko ważności wyborów dotyczą samego przebiegu głosowania, następnie ustalania ich wyników.
W ocenie skarżącego, sam fakt podjęcia uchwały przy istniejącym ponadnormatywnym składzie liczbowym radnych powinien skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Sejny wniósł o jej oddalenie.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Bezsporne w sprawie jest, iż liczba skutecznie wybranych radnych do Rady Miasta Sejny w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały wyniosła 16 osób, a zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) winna wynosić 15 radnych. Jednakże kwestia liczby radnych nie była przedmiotem zakwestionowanej uchwały, a więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie był władny rozstrzygać w ramach niniejszej sprawy o prawidłowości podejmowanych przez poszczególne organy działań, które doprowadziły do zaistniałej sytuacji. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż w ramach art. 58 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 159, poz. 1547) sąd powszechny nie jest również władny rozstrzygać tej kwestii, jednakże nie zmienia to faktu, iż w ramach niniejszej sprawy – oceny legalności zakwestionowanej uchwały dot. określenia liczby licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówkami - kwestie te nie mogły być rozważane przez sąd.
Jak zasadnie stwierdził Sąd, przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie regulują skutków prawnych działania rady w składzie liczbowym przekraczającym wielkości ustalone w art.
17. Fakt, że przepis ten ma charakter bezwzględnie wiążący oznacza, że w statucie gminy nie można regulować tej kwestii odmiennie. Nie oznacza to jednak, że gdy liczbowy skład rady nie odpowiada wielkością ustawowym, to rada pozbawiona jest możliwości działania, a takie faktyczne stanowisko przytoczone jest w skardze kasacyjnej.
Sytuacje, że liczba radnych nie odpowiada liczbie ustawowej nie należą bowiem do rzadkości.
W niniejszej sprawie liczba radnych była wyższa, ale częściej zdarzają się sytuacje, że liczba radnych jest mniejsza niż ustawowa – w wyniku wygaśnięcia mandatu. Jeżeli liczba radnych nie odpowiada wielkości ustawowej to fakt ten nie może rzutować na ustalanie quorum koniecznego do podjęcia uchwały przez radę gminy. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym wynosi ono połowę ustawowego składy rady gminy.
Niezależnie więc od liczby radnych, quorum ustalane jest od ustawowej liczby radnych i w tym zakresie, wbrew twierdzeniom skargi nie ma żadnych wątpliwości interpretacyjnych.
W innej sprawie quorum to winno być - i było – liczone od 15 radnych.
Dokonana więc przez Sąd I instancji interpretacja art. 14 w zw. z art. 17 ww. ustawy o samorządzie gminnym była prawidłowa, a zaskarżona uchwała – podjęta zgodnie z powyższymi przepisami.
Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.