Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 364/14, oddalił skargę K. A. i M. L. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2013 r. K. A. i M. L. zwróciły się do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Wydziału Spraw Dekretowych o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. M. [...].
Prezydent m.st. Warszawy, pismem z dnia 18 grudnia 2013 r., wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami o przesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Biuro Gospodarki Nieruchomościami w piśmie, które wpłynęło do Urzędu w dniu 10 stycznia 2014 r., poinformowało, że akta te zostały przesłane w sierpniu 2007 r. do SKO w Warszawie wraz z wnioskiem spadkobierców dawnej właścicielki o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] października 1961 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. M. [...]. Akta te nie zostały zwrócone. W dniu 3 lutego 2014 r. K. A. i M. L. złożyły zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność organu I instancji w związku z niedochowaniem terminów wskazanych w art. 35 K.p.a. Urząd Miasta Stołecznego Warszawy, pismem z dnia 6 marca 2014 r., zwrócił się do SKO w Warszawie z prośbą o wypożyczenie akt przedmiotowej sprawy.
Prezydent m.st. Warszawy, postanowieniem z dnia 4 lipca 2014 r., zawiesił postępowanie o odszkodowanie do czasu wydania przez SKO w Warszawie decyzji w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1961 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. A. i M. L., oddalił ją. W wyroku podniesiono, że podjęcie przez organ rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania przerywa bieg terminów na załatwienie sprawy wskazanych w art. 35 K.p.a., a okres zawieszenia nie jest stanem bezczynności. Okoliczność zawieszenia postępowania administracyjnego uniemożliwia jednocześnie uwzględnienie skargi na bezczynność przez sąd administracyjny. Uwzględnienie skargi w takim przypadku doprowadziłoby do sytuacji, w której zobowiązany organ, wykonując wyrok sądu tj. wydając decyzję administracyjną, zobowiązany byłby do wydania tego orzeczenia w warunkach naruszenia przepisów prawa procesowego, ponieważ zgodnie z art. 97 § 2 K.p.a., jedynym aktem, który może być wydany po zawieszeniu postępowania administracyjnego, jest postanowienie o jego podjęciu, a nie decyzja administracyjna, załatwiająca sprawę co do istoty lub w inny sposób kończąca postępowanie administracyjne.
W przedmiotowej sprawie badanie postanowienia z dnia 4 lipca 2014 r. o zawieszeniu postępowania wykracza poza granice sprawy objętej skargą na bezczynność organu. Sąd I intonacji uznał, że zarzut, iż przedmiotowe postanowienie nie weszło do obiegu prawnego z uwagi na błędne doręczenie jego odpisu pełnomocnikowi stron nie jest zasadny, ponieważ okoliczność ta nie wpływa na wynik sprawy. W orzecznictwie przyjęto, że fakt, iż decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia jej stronie, nie oznacza, że wcześniej decyzja ta nie istniała. Już z chwilą podpisania decyzji mamy bowiem do czynienia z jej wydaniem w sensie procesowym, co oznacza, że decyzja ta istnieje. Zgodnie natomiast z art. 126 K.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o decyzjach, a więc pogląd ten odnosi się także do postanowienia o zawieszeniu postępowania.
Skargę kasacyjną wniosły K. A. i M. L., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie:
- • art. 35 § 5 K.p.a. przez jego błędną wykładnię. Przyjęto, że stan bezczynności organu ustał już z chwilą podpisania przez organ postanowienia z dnia 4 lipca 2014 r. o zawieszeniu postępowania, pomimo że do momentu wydania wyroku organ prawidłowo nie doręczył przedmiotowego postanowienia. Zgodnie z art. 109 § 1 K.p.a. decyzja wchodzi w życie z chwila doręczenia jej stronom albo pełnomocnikowi. W przedmiotowej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia postanowienia, a więc powstał stan faktycznego zawieszenia postępowania, które mogło trwać dowolnie długo, stawiając stronę w niekorzystnym położeniu prawnym. Sąd I instancji, badając czy w przypadku wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, stan bezczynności organu ustaje już z chwilą podpisania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania (art. 35 § 5 K.p.a.), czy też dopiero z chwilą prawidłowego doręczenia stronom takiego postanowienia o zawieszeniu postępowania, nieprawidłowo opowiedział się za pierwszym poglądem sytuację;
- • art. 149 § 1 P.p.s.a., ponieważ WSA w Warszawie nie zobowiązał organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie odszkodowania za działkę, pomimo że do chwili wydania wyroku organ nadal pozostawał w bezczynności.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Na wstępie należy podnieść, że zasada prowadzenia postępowania administracyjnego sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa, określona w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), dotyczy sposobu prowadzenia postępowania, a jej celem "jest stworzenie takiej sytuacji, w której pozycje obywatela i władzy nie kształtują się na zasadzie antagonistycznej polaryzacji, lecz przeciwnie – władza ma prawny obowiązek dążyć do stworzenia takiej atmosfery postępowania, w której obywatel ma zaufanie i jest przekonany, że stojąc przed urzędem – reprezentantem władzy będzie potraktowany w sposób sprawny, kompetentny, zgodny z prawem oraz maksymalnie uwzględniający jego interesy" (J. Malanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Warszawa 2011, s. 50).
Tym samym osoba, która załatwia sprawę przed organem administracji publicznej powinna mieć poczucie, że organ postępuje w stosunku do niej fair, nie oszukuje jej ani nie ustawia wobec niej swoistych pułapek prawnych, które pozornie nie są sprzeczne z prawem. W rozpoznawanej sprawie sposób interpretacji art. 109 i art. 110 K.p.a. dokonany przez Sąd I instancji nie uwzględnia powołanej zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 109 § 1 K.p.a. decyzje doręcza się stronie na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, natomiast według art. 110 K.p.a. organ jest związany decyzja administracyjna z chwila jej doręczenia stronie. Nie budzi więc wątpliwości, że wejście decyzji do obrotu prawnego następuje z chwilą doręczenia decyzji stronie. Prawidłowe doręczenie decyzji powinno być wykonane wedle reguł określonych w rozdziale 8 działu I K.p.a. Przypomnieć tu należy, że zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a., jeśli strona posiada pełnomocnika – pisma doręczna się pełnomocnikowi. Natomiast z postanowień art. 125 § 1 i 126 K.p.a. wynika, że do postanowień na które służy stronom zażalenia, stosuje się odpowiednio reguły dotyczące decyzji.
Wejście orzeczenia do obrotu prawnego oznacza, że wywołuje ono skutki prawne o charakterze materialnoprawnym (na stronę zostaną nałożone określone obowiązki lub otrzyma ona wskazane uprawnienia) oraz procesowe (zaczyna biec termin do złożenia odwołania – w przypadku decyzji wydanej przez organ I instancji albo skargi do sądu administracyjnego – w przypadku decyzji wydanej przez organ II instancji). Uznać zatem należy, że samo wydanie przez organ decyzji lub postanowienia nie powoduje, iż zostaje przerwany stan bezczynności. Koniecznym warunkiem uznania, że bezczynność nie ma miejsca, jest skuteczne doręczenia orzeczenia stronie. W innym wypadku mielibyśmy bowiem do czynienia ze swoistym stanem "zawieszenia", w którym z punktu widzenia organu postępowanie nadal się toczy. Tymczasem dla strony nadal istnieje stan bezczynności, ponieważ nie może ona skutecznie bronić swoich praw np. poprzez złożenie odwołania lub zażalenia.
Nie budzi wątpliwości, że postanowienie z dnia 4 lipca 2014 r., zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską, nie weszło do obiegu prawnego, z uwagi na błędne doręczenie go osobie, która nie była pełnomocnikiem stron. Sytuacja taka powoduje, że postanowienie nie wywołało skutków prawnych wobec K. A. i M. L. Tym samym postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 4 grudnia 2013 r. nadal wobec nich nie jest prowadzone.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 P.p.s.a.