Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 371/12, po rozpoznaniu skargi A. K. na bezczynność A. Sp. z o.o. w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: w pkt 1 zobowiązał A. Sp. z o.o. do rozpatrzenia wniosku A. K. z dnia 14 kwietnia 2012 r. w zakresie pkt 2 i pkt 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 umorzył postępowanie w pozostałym zakresie; w pkt 4 zasądził od A. Sp. z o.o. z na rzecz A. K. kwotę 100 tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
A. K. wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2012 r. zwrócił się do A. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym kontroli biletów w pociągach uruchamianych przez spółkę, poprzez:
- 1. przesłanie wzorów identyfikatorów, zgodnych z art. 33a ustawy – Prawo przewozowe, upoważniających do kontroli dokumentów przewozowych w pociągach dla wszystkich istniejących stanowisk związanych z kontrolą (konduktor, kierownik pociągu, rewizor, kontroler itd.),
- 2. udzielenie informacji, jaka liczba osób (na dzień udzielenia odpowiedzi) posiada aktualne uprawnienia do kontroli biletów w pociągach, dla poszczególnych stanowisk z tym związanych (tj. ilość konduktorów, ilość kierowników pociągów, ilość rewizorów itd.),
- 3. podanie informacji, w jaki sposób nadawane są numery służbowe osobom uprawnionym do kontroli biletów, tj. czy są one nadawane losowo, czy też istnieją jakieś zasady numeracji, a jeśli takowe istnieją, to jakie zakresy numeracji są używane, ilu cyfrowe są to numery, jak są one nadawane w zależności od miejsca zatrudnienia, stanowiska.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka pismem z dnia 7 maja 2012 r. w odniesieniu do pkt 1 wniosku wskazała, że wzory identyfikatorów odpowiadają wymogom art. 33a ust. 2 pkt 1 – 6 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe. Odnośnie pkt 2 i 3 wniosku stwierdziła, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W dniu 14 sierpnia 2012 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga A. K. na bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, na podstawie art. 37 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na to, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że bezspornym jest, że Spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Realizuje bowiem zadania publiczne - jest jednym z największych w Polsce przewoźników kolejowych, wykonujących przewozy pasażerskie w ramach obowiązku służby publicznej. Jako przewoźnik wykonujący przewozy pasażerskie na obszarze kraju, w myśl przepisów ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003 r., otrzymuje z budżetu państwa dotację przedmiotową na wyrównanie utraconych przychodów z tytułu obowiązujących ustawowych ulg taryfowych w krajowych przewozach pasażerskich, a wysokość tej dotacji określa ustawa budżetowa.
Zatem Spółka, jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym ma obowiązek udostępniania wszystkich informacji o sprawach publicznych, z wyjątkiem informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych. W celu realizacji obowiązku udostępniania informacji publicznej Spółka dysponuje podmiotową stroną w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej (por. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 8 ust. 1 tej ustawy).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje kwestia udzielenia przez Spółkę informacji publicznej w zakresie objętym pkt 1 wniosku skarżącego z dnia 14 kwietnia 2012 r. W piśmie z dnia 7 maja 2012 r. spółka udzieliła stronie skarżącej żądanych informacji. Dlatego Sąd w oparciu o art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne. Natomiast kwestią sporną między stronami jest stanowisko Spółki w odniesieniu do żądań, objętych pkt 2 i 3 wniosku skarżącego z dnia 14 kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko to zostało wyrażone w piśmie z dnia 7 maja 2012 r., w którym Spółka zakwalifikowała wnioskowane przez skarżącego informacje jako informacje, które nie stanowią informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę twierdziła, że podlegają one wyłączeniu z uwagi na treść art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Jeśli jednak spółka prezentuje pogląd, iż wnioskowana informacja podlega ograniczeniom, określonym w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wówczas, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy, powinna odmówić udzielenia żądanej informacji w formie decyzji, a nie jak to uczyniła, w formie pisma informacyjnego. Reasumując, Spółka nie udzieliła informacji skarżącemu zgodnie z pkt 2 i 3 wniosku z dnia 14 kwietnia 2012 r., ani też nie wydała decyzji odmownej, a zatem pozostaje w bezczynności.
Uwzględniając powyższe, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie pkt 2 i 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pismo z dnia 7 maja 2012 r. (wystosowane w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 14 kwietnia 2012 r.) wskazuje raczej na niewystarczającą znajomość zagadnienia przez stronę, a nie na lekceważenie skarżącego, czy też zamierzone i celowe wprowadzanie go w błąd.
Od powyższego wyroku A. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części, tj. co do punktu 1, 2 i 4, zarzucając:
- 1. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niezbadanie przez Sąd stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszenie obowiązku sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, wynikające z przyjęcia przez Sąd, że A. Sp. z o.o. jest stroną postępowania, która realizuje zadania publiczne będąc jednym z największych w Polsce przewoźników kolejowych, wykonujących przewozy pasażerskie w ramach obowiązku służby publicznej oraz otrzymuje z tego tytułu dotacje z budżetu państwa i dysponuje majątkiem publicznym, a także posiada stronę w Biuletynie Informacji Publicznej i przez to dysponuje informacją publiczną, choć nie wynika to z materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania, a także braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie uznania przez Sąd I instancji, że A. dysponuje informacjami publicznymi i jest obowiązana do ich udostępnienia,
- - art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku dokonania wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sposób zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów,
- - art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, choć było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,
- - art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że A. Sp. z o.o. jest stroną postępowania obowiązaną do udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wykonywanie zadań publicznych, choć nie wynika to z materiału dowodowego znajdującego się w aktach Sądu I instancji.
- 2. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
- - naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że A. Sp. z o.o. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest konsekwencją błędów w ustaleniach Sądu I instancji, gdyż materiał zgromadzony przed tym Sądem nie pozwalał na zastosowanie tego przepisu.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. co do punktu 1, 2 i 4 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz A. Sp. z o.o. kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. K. wniósł o jej oddalenie, wskazując na fakty, z których – jego zdaniem wynika, że A. Sp. z o.o. wykonuje zadania z zakresu użyteczności publicznej i dysponuje majątkiem publicznym. Powołano się przede wszystkim na fakt realizowania przewozów kolejowych przez Spółkę na podstawie umowy zawartej z województwem kujawsko-pomorskim i wsparcia działalności Spółki ze środków publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna w części zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była skarga na bezczynność A. Sp. z siedzibą w Warszawie (dalej też Spółka) polegająca na nieudzielaniu skarżącemu informacji publicznych dotyczących organizacji kontroli biletów prowadzonej w pociągach uruchamianych przez Spółkę. WSA w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w zakresie, w którym informacja została udzielona (dot. punktu 1/ wniosku) oraz zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie punktów 2/ i 3/ wniosku, a także stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i orzekł w przedmiocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
W skardze kasacyjnej, A. sp. z o.o., nie zgadzając się z zaskarżonym wyrokiem w punktach: 1, 2 i 4, powołała się na obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9.03.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).
Niezależnie od sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 106 § 3 i par. 5 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, sprowadzają się one do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie zbadał stanu faktycznego sprawy, przez co bezpodstawnie przyjął, że A. sp. z o.o. jest stroną postępowania obowiązaną do udzielenia informacji publicznej "z uwagi na wykonywanie zadań publicznych, choć nie wynika to z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy".
Ustosunkowując się do tych zarzutów, dotyczących strony dowodowej postępowania i w konsekwencji, przyjętych ustaleń faktycznych, orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że szereg faktów odnoszących się do Spółki uznać można za powszechnie znane w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a.; niektóre są publikowane na stronie internetowej Spółki (...). M. in. informacje, z których wynika, że Spółka prowadzi przewozy regionalne w transporcie kolejowym na podstawie umowy na terenie województwa kujawsko-pomorskiego, częściowo też województwa pomorskiego i mazowieckiego. Odniesienie tych informacji do obowiązującego ustawodawstwa w zakresie zbiorowego transportu drogowego oraz transportu kolejowego pozwala wysnuć wnioski co do statusu A. sp. z o.o. jako przewoźnika w transporcie kolejowym.
Z kolei, dane powszechnie dostępne oraz ogólna wiedza i doświadczenie życiowe, a zwłaszcza ugruntowane stanowisko orzecznictwa co do statusu przewoźnika w publicznym transporcie drogowym, mogły stanowić podstawę do przyjęcia takiego stanowiska co do statusu A. spółka z o.o., jak w zaskarżonym wyroku, tj. że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznych. Stąd zarzut bezpodstawnego uznania A. sp. z o.o. za podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej, jest nietrafny.
Zdaniem orzekającego NSA, Sąd I instancji mógł jednak zwrócić się do Spółki o przekazanie potrzebnych informacji i dokumentów, zwłaszcza, że Spółka w pismach (odpowiedzi na wniosek i odpowiedzi na skargę) w różny sposób tłumaczyła nieudzielenie informacji w pełnym zakresie. Zwracają uwagę także wyjaśnienia zamieszczone w skardze kasacyjnej co do statusu Spółki; nie wskazują one na okoliczności istotne dla sprawy, których należałoby oczekiwać od strony w postępowaniu sądowym, w przedmiocie ustalenia jej ewentualnych obowiązków prawnych. Niektóre z wypowiedzi nie zawierają pełnych informacji (np., stwierdzenie, że Spółka nie otrzymuje "dotacji z budżetu państwa", nie wyjaśnia, czy Spółka otrzymuje "dotacje" z innego źródła publicznego, tj. z budżetu jednostki samorządu terytorialnego lub środków Unii Europejskiej).
Powyższe "niedomówienia" ze strony skarżącej kasacyjnie i nie do końca prawidłowo uargumentowane stanowisko Sądu I instancji w kwestii, czy A. sp. z o.o. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji z zakresu organizacji kontroli biletów w pociągach uruchamianych przez Spółkę, czyni koniecznym powołanie się na orzecznictwo w tym zakresie, ukształtowane głównie na podstawie ustawy o udostępnieniu informacji publicznej i wzbogacenie tych ustaleń o uwagi na podstawie regulacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.
Prowadząc dalszy wywód, NSA będzie odnosił się także do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p., jako że sam skarżący kasacyjnie łączy zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania z błędnym ustaleniem co do statusu Spółki w świetle wskazanych przepisów prawa materialnego.
Na podkreślenie zasługuje fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował wyroki w sprawach ze skarg na bezczynność przewoźnika zewnętrznego w regularnych przewozach osób w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie organizacji kontroli biletów w pojazdach. W wyrokach: z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12 oraz z 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1390/13 (cbois) Sąd Odwoławczy stanął na stanowisku, że przewoźnik (PKS) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej, a informacje dotyczące kontroli biletów – co do zasady – są informacją publiczną. Orzekający w niniejszej sprawie NSA podziela poglądy wyrażone w obu kwestiach.
Odnośnie kwestii podmiotowej, warto wskazać, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (pkt 5): podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów." Uwagę zwraca objęcie unormowaniem ustawy podmiotów nie będących organami władzy (jak m.in. przewoźnik działający w formie prywatnej spółki), a "jedynie" wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych, lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym.
Warto jednak dodać, że akceptowane tu orzecznictwo sądowoadministracyjne zmierza do uchwycenia "dysponowania majątkiem publicznym" w zakresie wykonywania określonego "zadania władzy publicznej" (zgodnie z "preambułą" do art. 4 ust. 1 u.d.i.p.; zob. M. Bernaczyk, "Pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej", [w:] Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Monografia Oficyna 2008, Lex/el.).
To, czy przewóz regularny w ramach publicznego transportu zbiorowego stanowi zadanie publiczne, wynika z w/w ustawy, oraz ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego, tu: ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2013 r., Nr 596 ze zm., dalej u.s.w.). W myśl art. 14 ust. 1 pkt 10 u.s.w., transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. W niniejszych rozważaniach ważne jest przy tym konstatacja, iż to, że dane zadanie wykonują inne podmioty, aniżeli podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, nie zmienia kwalifikacji tego zadania: ono pozostaje zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany (z reguły wg ściśle określonych zasad i w sformalizowanym trybie). Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy. Dodać można, że w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się różnice między użytym w Konstytucji RP zwrotem "zadanie władzy publicznej" a użytym w u.d.i.p. pojęciem "zadanie publiczne", wskazując, że "zadanie publiczne" w ujęciu u.d.i.p. "mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy; tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub w ustawie (zob. w/w wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Odnosząc to co wyżej powiedziano, do posiadanych informacji dotyczących działalności Spółki na terenie RP, można stwierdzić, że A. sp. z oo. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc na podstawie umowy z właściwym organem samorządu województwa usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – kolejowego. Jak wskazano w literaturze, do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zbadanie, po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, a po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2012, s. 63).
Jeśli chodzi o kryterium dysponowania majątkiem publicznym, to orzekający NSA podziela stanowisko wyrażane w doktrynie, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Można powiedzieć, iż prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (zob. S. Pietras, "Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", w: Ius Novum 2011/4/108-119 oraz P. Szustakiewicz, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego" w: Radca Prawny 2004/5/8).
W związku z powyższym, w nawiązaniu do zakresu przedmiotowego niniejszej sprawy, należy wskazać, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym normuje finansowanie regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanego na terenie RP (art. 1 ust. 2), m. in. w transporcie kolejowym (art. 1 ust. 1), także w ramach wojewódzkich przewozów pasażerskich. Art. 51 ust. 1 w/w ustawy wskazuje, że źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu państwa. Zgodnie z art. 50 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej może polegać m.in. na przekazaniu operatorowi "rekompensaty" z tytułu poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez operatora usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 2 c) lub udostępnianiu operatorowi przez organizatora środków transportu na realizację przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 3).
Przyjmuje się, że operator, w tym przedsiębiorca zewnętrzny, nie podjąłby się bez rekompensaty tych usług w takim zakresie lub na takich zasadach, biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, a podjęcie tychże usług jest konieczne z punktu widzenia organów władzy publicznej ze względu na interes publiczny (zob. Wytyczne w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym. Dokument Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 12 lipca 2010 r.).
Powyższe ustalenia natury ogólnej, dotyczące korzystania przez przewoźników w zbiorowym transporcie ze środków publicznych, znajdują odzwierciedlenie w dotyczących Spółki informacjach przytoczonych przez A. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a nie podważonych przez obecnego na rozprawie pełnomocnika Spółki. Można zatem stwierdzić, pomijając szczegóły, że Spółka, świadcząc na terenie RP usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – kolejowego, korzysta ze środków publicznych.
Przechodząc do kwestii przedmiotowej, tj., czy żądane w niniejszej sprawie informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w pojazdach wykonujących regularne przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego, stanowią informację publiczną, przypomnieć należy, że w tym zakresie orzecznictwo NSA wypowiedziało się, co do zasady, pozytywnie odnośnie takiej kwalifikacji. To jednak, czy sprecyzowana co do przedmiotu informacja w w/w zakresie, powinna być uznana za informację publiczną, zależy od ustalenia, czy dotyczy ona publicznej sfery działania podmiotu, czy dotyczy interesów gospodarczych spółki, lub dokumentów wewnętrznych (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 18 sierpień 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, cbois). Inną kwestią jest ustalenie, czy żądana informacja publiczna nie podlega ustawowym ograniczeniom (art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.), a także ustalenie, czy nie jest to w istocie informacja przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Przenosząc powyższe uwagi dotyczące kwalifikacji informacji (czy dotyczy publicznej sfery działania podmiotu czy interesów wewnętrznych podmiotu lub treści dokumentu wewnętrznego) na grunt niniejszej sprawy, orzekający NSA jest zdania, że żądana przez A. K. informacja dotycząca pkt 3 wniosku nie jest informacją publiczną, gdyż nie dotyczy publicznej sfery działania Spółki, tylko sfery spraw wewnętrznych, dotyczących jednego aspektu organizacji pracy osób uprawnionych do kontroli biletów, mianowicie nadawania numerów służbowych. Nie sposób uznać, aby to, jak są nadawane numery służbowe, mogło mieć jakikolwiek związek z publiczną sferą działania przewoźnika.
Odmienne zdanie ma orzekający NSA odnośnie informacji wymienionej w pkt 2 wniosku. Co do zasady, informacja dotycząca liczby osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w pociągach uruchamianych przez Spółkę, dotyczy publicznej sfery działania Spółki. Stanowisko powyższe nie oznacza jednak, że informacja taka musi być udostępniona w pełnym żądanym w niniejszej sprawie zakresie, a także, że udostępnienie wnioskowanej informacji nie będzie wymagać jej przetworzenia. W obu przypadkach należy rozważyć okoliczności przemawiające za konkretną kwalifikacją. Odnośne argumenty należy przedstawić, uzasadniając bądź odpowiedź, że wnioskowana informacja w jakiejś części nie jest informacją publiczną bądź wzywając wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w przypadku informacji publicznej, która może być udostępniona jako przetworzona. W nawiązaniu do stwierdzenia skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji, ustalając status Spółki, błędnie powołał się na treść przytoczonego przepisu ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, ponieważ ten przepis już nie obowiązuje, NSA przyznaje rację Spółce w tym zakresie.
Należy jednak zauważyć, że aktualny porządek prawny zawiera podobne regulacje. Na mocy ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 ze zm.), do ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) dodano rozdz. 5b: "Przewozy kolejowe o charakterze użyteczności publicznej", dotyczący m. in. umów o świadczenie usług użyteczności publicznej. Nadto, w/w ustawa o publicznym transporcie zbiorowym określa zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przywozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w tym kolejowym, także dotyczące finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej (określanego w ustawie niezbyt fortunnie jako rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych).
Uwzględniając powyższe rozważania, uwagi oraz wyrażone poglądy, orzekający NSA uznał za nieuzasadnione, podniesione w skardze kasacyjnej, zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku w pkt 1 w części dotyczącej pkt 3 wniosku z dnia 14 kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Z uwagi bowiem na podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego niemożliwe było zastosowanie art. 188 p.p.s.a. W pozostałej części Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek A. K. dotyczący zwrotu kosztów podróży, uznając że nie miały one charakteru niezbędnego, gdyż jego uczestnictwo w rozprawie miało charakter dobrowolny.