Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 945/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi W.M. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [..] w [..] z dnia 2 lipca 2013 r. nr [..]w przedmiocie przyznania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy oraz odmowy uzupełnienia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z 3 lutego 2013 r. nr [..]Dowódca Jednostki Wojskowej [..]w [..]przyznał W.M. ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby, którego wymiar ustalono na 93 dni. W uzasadnieniu wskazano, że W.M. został zwolniony ze służby wojskowej 31 maja 2007 r.
Od decyzji z 3 lutego 2013 r. odwołał się skarżący – W.M. – reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego J.K.. W odwołaniu zarzucał decyzji nieważność oraz istotne naruszenie art. 92 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna wewnętrznie, albowiem w sentencji decyzji organ stwierdził, że "przyznaje ekwiwalent (...)" i jednocześnie w uzasadnieniu organ stwierdził, że Dowódca Jednostki Wojskowej [..]nie jest i nie był uprawniony do wypłaty skarżącemu ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu. Ponadto decyzja nie zawiera określenia kwoty należnej uprawnionemu ani rozstrzygnięcia co do odsetek, które to żądanie W.M. zawarł w swoim wniosku o przyznanie ekwiwalentu.
Dowódca Jednostki Wojskowej [..] w [..] decyzją nr 2[..]z 2 lipca 2013 r. uchylił decyzję z 3 lutego 2013 r. i jednocześnie przyznał W.M. ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy i dodatkowy urlop niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby w wysokości 13 009 zł 43 gr. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 95 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu ze służby wojskowej przysługuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy oraz za dodatkowy urlop wypoczynkowy, niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie, nie więcej jednak niż za 3 lata. W dalszej części uzasadnienia organ wyliczył należne skarżącemu kwoty, wskazując jednocześnie, że W.M. był aresztowany przez Wojskowy Sąd Garnizonowy w [..]łącznie na okres sześciu miesięcy, tj. od 29 stycznia do 29 lipca 2007 r. W chwili zwolnienia z zawodowej służby wojskowej był więc tymczasowo aresztowany.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierzowi zawodowemu, który został zawieszony w czynnościach służbowych albo tymczasowo aresztowany zawiesza się od najbliższego terminu płatności połowę ostatnio otrzymanego uposażenia zasadniczego oraz wypłatę dodatków o charakterze stałym, a także wypłatę należności pieniężnych o których mowa w art. 94 oraz art. 95 pkt 1 i 3. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop przysługuje w związku ze zwolnieniem ze służby, gdyż żołnierz nie będzie miał możliwości wykorzystania w naturze zaległego urlopu. Zatem fakt tymczasowego aresztowania nie może mieć wpływu na prawo do takiego świadczenia.
Pismem z 15 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącego domagał się uzupełnienia decyzji organu drugiej instancji o rozstrzygnięcie w przedmiocie odsetek ustawowych w wypłacie należnego ekwiwalentu i wskazanie, czy kwota przyznanego ekwiwalentu jest kwotą brutto czy netto. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że strona od początku żądała określenia odsetek ustawowych.
Postanowieniem z 20 sierpnia 2013 r. organ drugiej instancji odmówił w całości temu żądaniu strony. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności o których mowa w art. 73 żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inne należności stały się wymagalne. Orzeka o tym w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innych należności, w tym przypadku był to Dowódca Jednostki [..]w [..]. Co do żądania uzupełnienia o wskazanie, czy kwota przyznanego ekwiwalentu była "netto" czy "brutto" organ drugiej instancji stwierdził, że cytowana wyżej ustawa nie posługuje się tymi określeniami w stosunku do świadczeń należnych żołnierzowi zawodowemu. Obciążenia publicznoprawne nie są objęte decyzjami administracyjnymi przyznającymi żołnierzom zawodowym świadczenia pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej.
W skardze z 24 października 2013 r. W.M. domagał się uchylenia decyzji z 2 lipca 2013 r. w części odmawiającej uzupełnienia tej decyzji o rozstrzygnięcie w przedmiocie żądanych przez stronę odsetek ustawowych. Wskazał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów:
- - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się do zarzutu nieważności decyzji;
- - art. 111 § 1 i § 1a k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji nie mógł dokonać rozstrzygnięcia co do odsetek ustawowych za opóźnienie płatności świadczenia, gdyż wniosek ten powinien zostać złożony organowi pierwszej instancji;
- - art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez odmowę jego zastosowania.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ rozpoznając sprawę merytorycznie miał obowiązek rozstrzygnąć również w zakresie odsetek ustawowych. Organ drugiej instancji orzekając co do meritum orzeka w całym zakresie, w tym również co do odsetek.
W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej [..] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i na tej podstawie wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Skarżący ma prawo do odsetek, lecz decyzję w tym zakresie może podjąć jedynie organ pierwszej instancji, tj. Dowódca Jednostki Wojskowej [..]w [..]. Skoro bowiem nie wydał rozstrzygnięcia co do odsetek, to Dowódca Jednostki Wojskowej [..] w [..], działając jako organ drugiej instancji, nie mógł orzec o odsetkach, gdyż naruszyłoby to administracyjny tok instancji.
Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że co do istoty zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji wydały decyzje zgodne z prawem w takim zakresie, w jakim przyznały żołnierzowi zawodowemu prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. W decyzji z 3 lutego 2013 r. wskazano dwa parametry, na podstawie których można było wyliczyć wysokość przyznanego świadczenia, albowiem wskazano ilość dni, za które należy się ekwiwalent i zasadę wyliczenia należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Podano również z jakim dniem należy liczyć wysokość tego świadczenia. Rację miał natomiast skarżący podnosząc w odwołaniu, że brak jest określenia precyzyjnie kwoty należności i odsetek z uwagi na nieterminowe jej wypłacenie.
Następnie Sąd I instancji stwierdził, że skoro organ drugiej instancji rozstrzygając odwołanie uznał, że sprawa nadaje się do rozstrzygnięcia co do jej istoty i uchylił decyzję organu pierwszej instancji, orzekając jednocześnie o wysokości należnego świadczenia, to miał obowiązek rozpoznać całość żądania skarżącego. Dotyczy to rozstrzygnięcia o odsetkach zgodnie z art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 90 poz. 593 ze zm.).
Sąd wskazał bowiem, że skarżący w pozwie z dnia 1 lutego 2010 r. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa - Jednostki Wojskowej [..]w [..]kwoty 13.009 zł tytułem ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 29 maja 2007 r. Sąd Rejonowy w [..]postanowieniem z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt [..]stwierdził swoją niewłaściwość rzeczową i sprawę przekazał Dowódcy Jednostki Wojskowej [..]w [..]celem nadania jej biegu w trybie administracyjnym. W konsekwencji oznacza to, że żądanie skarżącego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. dotyczyło wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z odsetkami za zwłokę w wypłacie uposażenia w rozumieniu art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji jest ponownym rozpatrzeniem całości sprawy i organ ten zobowiązany do rozważenia i analizy wszystkich zarzutów zawartych we wnioskach i odwołaniu strony.
Następnie Sąd zauważył, że granice sprawy administracyjnej wszczętej na wniosek wyznacza treść podania inicjującego to postępowanie, zaś te granice stanowią ramy postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2013 r., I OSK 2901/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy sprawy administracyjnej w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz odsetek za nieterminowe wypłacenie powyższego świadczenia. Te dwa elementy składają się zatem łącznie na pojęcie sprawy administracyjnej.
W ocenie Sądu I instancji, kolejnym argumentem uzasadniającym tezę, że na organie odwoławczym spoczywał obowiązek rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania skarżącego dotyczącego wypłaty odsetek stanowi fakt, iż decyzja organu pierwszej instancji jest błędna, niezgodna z prawem, a organ drugiej instancji stwierdza możliwość i konieczność jej "naprawy". Zważyć również trzeba, iż Sąd oceniając zasadność skargi miał obowiązek wziąć pod uwagę okoliczności wynikające z wniosku skarżącego o uzupełnieniu decyzji z 2 lipca 2013 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia o odsetkach i postanowienia z 20 sierpnia 2013 r. o odmowie uzupełnienia wskazanej decyzji.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., I OSK 1486/10, LEX nr 741551) orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Ponadto z uwagi na to, że decyzja o uzupełnieniu decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu.
W konsekwencji zdaniem Sądu organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak merytorycznego orzeczenia odnośnie całości żądania skarżącego, co w efekcie doprowadziło do pozbawienia strony prawa do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dowódca Jednostki Wojskowej [..] w [..], zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 75 ust. 3 i art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2010 Nr 90, poz. 593 - tekst jednolity ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne ustalenie przez organ II instancji prawa do odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie uposażenia i innych należności pieniężnych, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie powołanych przepisów ustawy.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. art. 96 ust. 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby, a w szczególności ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy, w tym za dodatkowy urlop wypoczynkowy, niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby wypłaca się podstawie decyzji dowódcy, o którym mowa w art. 104 w/w ustawy. Dopiero w takiej decyzji dowódca jednostki wojskowej określa czy żołnierz spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia oraz wylicza wysokość takiego świadczenia. Ustalenia te są wiążące i umożliwiają dokonanie wypłaty świadczenia mocą decyzji. Dopóki więc brak jest w obrocie prawnym decyzji przyznającej prawo do świadczenia, dopóty nie można zarzucić zwłoki w wypłacie świadczenia. Dopiero zwłoka w wypłacie ustalonego decyzją świadczenia powoduje prawo żądania odsetek.
Jednocześnie podkreślono, że zgodnie z art. 75 ust. 3 o odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności, a więc zgodnie z art. 104 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych dowódca jednostek wojskowej w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej - w przedmiotowej sprawie Dowódca Jednostki Wojskowej [..]w [..]. Skoro ten Dowódca nie wydał rozstrzygnięcia w tym zakresie, to Dowódca Jednostki Wojskowej [..] działając jako organ odwoławczy nie mógł orzec o odsetkach, ponieważ byłoby to niezgodne z art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a ponadto naruszyłoby administracyjny tok instancji.
Ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przewiduje odrębną podstawę prawną dla orzekania o należnościach pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby, w tym o ekwiwalencie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (art. 96 ustawy) oraz odrębną podstawę prawną dla orzekania w sprawie odsetek za zwłokę w wypłacie tych świadczeń (art. 75 ust. 3 ustawy). Żądanie skarżącego w przedmiocie odsetek nie zostało w ogóle rozpoznane przez organ I instancji, stąd też organ II instancji nie mógł wydać rozstrzygnięcia w tej kwestii.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, ponieważ Sąd I instancji naruszył zaskarżonym wyrokiem powołane w niej przepisy prawa materialnego.
Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim dotycząca powodów uwzględnienia skargi W.M. nie może zostać zaaprobowana.
Podstawowym problemem w niniejszej sprawie pozostaje zakres uprawnień organu odwoławczego.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a., który to przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Cytowany przepis jednoznacznie wskazuje, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest wyłącznie zaskarżona decyzja. Oznacza to, że określone w art. 138 § 1 K.p.a. uprawnienia organu II instancji mogą zostać zrealizowane tylko w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, a więc tylko w odniesieniu do tego o czym rozstrzygnął organ I instancji. Decyzja organu odwoławczego może dotyczyć wyłącznie decyzji organu I instancji, która została zaskarżona w drodze odwołania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 1987 r., IV SA 907/87, GAP 1988, nr 12, s. 41). Decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa.
W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji z dnia 3 lutego 2013r. Nr. [..]dotyczyła wyłącznie przyznania skarżącemu prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Decyzja ta, pomimo wyraźnego żądania w tym przedmiocie, nie zawierała rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek. W myśl art. 111 §1 K.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Omawiana decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 13 lutego 2013r. W dniu 22 lipca 2013r. skarżący złożył do organu odwoławczego - Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr. [..] wniosek o uzupełnienie decyzji i rozstrzygnięcie w przedmiocie żądanych odsetek, a w dniu 28 lipca 2013r. wniósł odwołanie od decyzji z dnia 3 lutego 2013r.
Jak wynika z art.111 § 1a. K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.
Z powyższego uregulowania wynika, że wniosek o uzupełnienie decyzji organu I instancji został nieprawidłowo skierowany do organu odwoławczego, podczas gdy wyłączna kompetencja w tym zakresie przysługuje organowi, który wydał decyzję. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr. [..] nie mógł uzupełnić decyzji organu I instancji i za ten organ rozstrzygnąć żądanie skarżącego dotyczące odsetek.
W sytuacji, w której organ I instancji nie zawarł w swojej decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek (decyzja niepełna), nie można twierdzić, że organ II instancji, przy okazji rozpoznania odwołania od takiej decyzji, miał obowiązek orzec także w tym zakresie. Gdyby bowiem organ odwoławczy uczynił to, jego decyzja w tej części byłaby nieważna jako podjęta z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.
Stosownie do art. 75 § 3 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010r. Nr. 90, poz. 593 ze zm.) w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności.
Zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe - w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy.
Ponieważ jak wynika z akt sprawy skarżący już w pozwie z dnia 1 lutego 2010r. skierowanym do Sądu Rejonowego w [..]wnosił o zasądzenie na jego rzecz odsetek od ekwiwalentów za urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, należy przyjąć że decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej [..]w [..], na mocy której przyznano mu tylko ekwiwalent pieniężny jest decyzją częściową w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. Nie istnieją w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadne przeszkody do rozpoznania żądania skarżącego o odsetki przez organ właściwy w rozumieniu art. 104 ust. 1 ustawy pragmatycznej, w drodze kolejnej decyzji. Do chwili obecnej żądanie w tym przedmiocie nie zostało załatwione, zaś do jego załatwienia nie jest właściwy organ odwoławczy, który rozpoznaje sprawę wyłącznie w zakresie wynikającym z rozstrzygnięcia organu I instancji. W żadnej mierze i wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organ odwoławczy nie naruszył więc art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.