Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2268/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej orzekającej o zwrocie nieruchomości.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z 14.06.1977 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola przejął, za odszkodowaniem przyznanym Zofii Z.D., własność jej 13-stu działek wydzielonych w planie, o powierzchni ogólnej 1 ha 17 arów 82 m², położonych w [...] przy ul. [...] i ul. [...]. Nieruchomość zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia 27.07.1972 r. nr [...], została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], zaś działka o powierzchni 725 m², leżąca poza granicą lokalizacji, przeznaczona została pod inwestycje komunikacyjne.
Na wniosek właściciela, zgłoszony w trybie art. 5 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. Nr 18 z 1961 r., poz.94) wywłaszczeniem objęto także działkę Nr [...] o powierzchni 725 m².
O wywłaszczenie m. in. przedmiotowej nieruchomości wnosiła Dyrekcja Rozbudowy Miasta Warszawa Północ. Zastosowano ustawę z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustalono odszkodowanie w kwocie 844.597,00 zł. Wymieniona nieruchomość uregulowana była w księdze wieczystej W.K.. Księga ta zaginęła w trakcie działań wojennych. Tytuł prawny do nieruchomości ustalono na podstawie aktu notarialnego z dnia 15 grudnia 1943 r., sporządzonego przez zastępcę notariusza S.Ł., Rep. [...].
Wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości Z.D. złożyła 18 kwietnia 1990 roku (data wpływu). Podtrzymali go: B.D., J.B., J.D. i G.D. - spadkobiercy zmarłej w dniu 26 września 1993 roku Z.D..
Przedmiotem niniejszej sprawy jest nieruchomość stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu 7-08-15, o powierzchni 0,0730 ha.
Ze znajdującego się w aktach sprawy sprawozdania technicznego sporządzonego przez geodetę wynika, że obecna działka Nr [...] z obrębu 7-08-15 obejmuje części dawnych działek Nr [...] i [...].
Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów (stan na 4 listopada 2005 r.) działka ewidencyjna nr [...], oznaczona jako grunty orne stanowi własność m.st. Warszawy, we władaniu Warszawskiej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...].
Postanowieniem z dnia 24 marca 2004 r. nr 481/04 Wojewoda Mazowiecki wyznaczył Starostę Warszawskiego - Zachodniego jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu m.in. części nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 7-08-15 - wskazując w uzasadnieniu, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność m.st. Warszawy.
W dniu 23 listopada 1990 r. Wydział Architektury Urzędu Dzielnicowego Warszawa Żoliborz poinformował, iż na teren, w granicach którego znajdują się działki [...] w rejonie ul. [...] wydana została w dniu 27 lipca 1972 r. decyzja o ustaleniu lokalizacji Nr [...] dla Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa - Północ pod budowę osiedla [...]. Działki Nr [...] znajdują się w proj. liniach rozgraniczających oraz w strefie izolacyjnej od trasy Powązkowskiej, a na teren przedmiotowej nieruchomości został wydany plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu osiedla "[...] I", opracowany w 1978 r.
Przeprowadzona w dniu 4 lipca 1991 r. wizja lokalna wskazała, iż teren obejmujący działki [...] to teren zajęty częściowo pod nieformalne ogródki działkowe, częściowo niezagospodarowne (notatka służbowa z 4 lipca 1991 r.).
Z protokołu oględzin przeprowadzonych z kolei w dniu 19 maja 1998 r., wynika, iż część nieruchomości stanowiąca działki 25, 26 to teren niezagospodarowany, porośnięty trawą, chaszczami i starymi drzewami owocowymi na części tego terenu istnieją dzikie ogródki użytkowane przez mieszkańców pobliskich domów.
Natomiast protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 9 maja 2001 r. stwierdza, iż na działce nr [...] znajduje się dzika zieleń poprzegradzana prowizorycznym ogrodzeniem.
Wreszcie z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 12 maja 2006 r. wynika, że na działce ewidencyjnej nr [...] na rogu ul. [...] i [...] znajduje się hydrant, po prawej stronie wyasfaltowana część pozostałości przejazdu. Pozostała cześć działki porośnięta starymi drzewami, krzewami, trawą. Część drzew samosiejki, drzewa owocowe, jeszcze po byłych właścicielach.
Pismem z dnia 6 listopada 2008 r. Urząd Miasta Stołecznego Warszawy poinformował, iż m.in. działka ewidencyjna Nr [...] nie została obciążona prawem użytkowania wieczystego.
W aktach sprawy znajduje się też plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu osiedla [...] w Warszawie, zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia 30 grudnia 1978 r., wydaną przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury oraz szkic sytuacyjny do decyzji Nr [...] z dnia 13.06.1979 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zamiennego osiedla [...] w Warszawie, z którego wynika, iż przedmiotowy teren przeznaczony jest na zieleń osiedlową. Znajdujące się w aktach sprawy graficzne opracowanie synchronizacyjne na planie realizacyjnym zamiennym zagospodarowania terenu, sporządzone przez geodetę uprawnionego M.M. wskazuje, iż przedmiotowy grunt miał być przeznaczony na zieleń.
Pismem z dnia 1 marca 2009 r. B.D., G.D., J.D., J.D. - wnieśli o wydanie decyzji częściowej w zakresie działki ewidencyjnej Nr [...] z obrębu 7-08-10.
Decyzją z dnia 22.05.2009 r., nr [...], wydaną w sprawie GN.SZ.7221/213-12-Wa/04 Starosta Warszawski Zachodni orzekł w pkt 1 o zwrocie na rzecz B.D., J.B., J.D. i G.D. nieruchomości stanowiącej własność Miasta Stołecznego Warszawy, położonej w Warszawie przy ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna Nr [...] z obrębu 7-08-15 o powierzchni 0,0730 ha, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa VI Wydział Ksiąg Wieczystych, księga wieczysta Nr [...].
Starosta Warszawski Zachodni stwierdził, iż cel wywłaszczenia dla działki ewidencyjnej nr [...] obrębu 7-08-15 - budowa osiedla mieszkaniowego "[...] " w Warszawie nie został zrealizowany. Zdaniem Starosty, tezę tę potwierdzają przeprowadzone w dniu 12 maja 2006 r. oględziny.
Decyzja ta stała się ostateczna.
W dniu 10 kwietnia 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 22.05.2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.), który był podstawą wydanej przez Starostę Warszawsko Zachodniego decyzji został, uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 - za niezgodny z Konstytucją RP.
Postanowieniem z dnia 22.05.2014 r., nr [...], Starosta Warszawski Zachodni wznowił to postępowanie.
Do akt sprawy załączono zdjęcia lotnicze obejmujące przedmiotową nieruchomość.
Decyzją z dnia 2.03.2015 r., nr [...], Starosta Warszawski Zachodni orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego nr [...] z dnia 22.05.2009.
W uzasadnieniu Starosta Warszawski Zachodni podkreślił, iż podana we wniosku Prezydenta m.st. Warszawy podstawa wznowienia postępowania z art. 145a § 1 K.p.a., związana z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje odniesienia do ostatecznej decyzji Starosty Warszawsko Zachodniego nr [...] z dnia 22.05.2009 r. Analiza przesłanych zdjęć lotniczych pozwala stwierdzić, iż stan zagospodarowania działki ewidencyjnej Nr [...] z obrębu 7-08- 15 od dnia wywłaszczenia aż do dnia wydania przez Starostę Warszawskiego Zachodniego decyzji Nr [...] tj. do dnia 22 maja 2009 r. nie uległ żadnym zmianom, co więcej stan taki istnieje do dnia wydania niniejszej decyzji. Zdaniem Starosty całkowitą bierność inwestora potwierdzają również przeprowadzone oględziny w następujących terminach: 4 lipca 199lr., 19 maja 1998 r., 9 maja 2001r., 12 maja 2006 r.
Po rozpoznaniu odwołania Prezydenta m. st. Warszawy, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 9 czerwca 2015r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 2 marca 2015 r.
Wojewoda podkreślił, że z przedmiotowego wyroku TK wynika, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda przyznał, że organ I instancji nie zbadał wnikliwie celu wywłaszczenia. Starosta Warszawski Zachodni nie wskazał na jaki cel została przeznaczona przedmiotowa nieruchomość, nie wskazał także dokumentów, z których takie przeznaczenie mogłoby wynikać.
W konsekwencji organ II instancji w pierwszej kolejności zobowiązany był do ustalenia szczegółowego celu wywłaszczenia działki ewidencyjnej nr [...]. Wojewoda podał, że w decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia 14.06.1977 r., jako cel wywłaszczenia została wskazana budowa osiedla mieszkaniowego "[...] ", zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia 27 lipca 1972 r. Cel ten ujęty ogólnie został uszczegółowiony przez szkic sytuacyjny do decyzji nr [...] z dnia 13.06.1979 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zamiennego osiedla [...] W Warszawie. Z analizy tego planu wynika, jak podkreślił Wojewoda, że nieruchomość stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] została w planie realizacyjnym przeznaczona pod zieleń osiedlową.
Nie znaleziono, żadnego innego dokumentu wskazującego na szczegółowy cel wywłaszczenia, w szczególności dokumentu powstałego przed decyzją wywłaszczeniową. Zarówno lokalizacja szczegółowa pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] z dnia 27 lipca 1972 r. oraz plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu osiedla [...] w Warszawie, zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia 30.12.1978 r., nie wskazują na przeznaczenie terenu obejmującego działkę ewidencyjną nr [...]
Wojewoda podkreślił, że zieleń osiedla mieszkaniowego wymaga celowego urządzenia przez inwestora i zorganizowania. Nie wystarczy efekt samoczynnego oddziaływania przyrody i pozostałość sadu poprzedniego właściciela. Konieczna byłaby kierunkowa ingerencja inwestora w substancję gruntu, przez nasadzenia drzew i krzewów typowych dla osiedla mieszkaniowego, urządzenie klombów, żywopłotów, alejek, płotków, ławeczek, koszy. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że aby można było przyjąć istnienie parku, czy zieleni osiedlowej winna ona mieć charakter uporządkowany, a nie samoczynny, czy przypadkowy.
Wobec tego Wojewoda wyraził pogląd, że nie można stwierdzić, iż znajdująca się na przedmiotowym gruncie zieleń ma charakter uporządkowany. Zarówno zdjęcie lotnicze, jak również protokoły z przeprowadzonych oględzin nieruchomości potwierdzają, iż teren ten nie był zagospodarowany w ramach osiedla mieszkaniowego, istniejące drzewa są pozostałością po byłym właścicielu, a istniejące ogródki powstały z prywatnej inicjatywy. Z przeprowadzonej w dniu 4 lipca 1991 r. (ponad rok po złożeniu wniosku o zwrot) wizji lokalnej wynika, że teren obejmujący tę działkę to teren zajęty częściowo pod nieformalne ogródki działkowe częściowo - niezagospodarowane. Dokonane w późniejszym czasie oględziny przedmiotowej nieruchomości ten stan potwierdzają. Przedmiotowy teren jest niezagospodarowany, porośnięty trawą, chaszczami i starymi drzewami owocowymi. Na części ww. terenu istnieją dzikie ogródki użytkowane przez mieszkańców pobliskich domów (protokół oględzin z 19 maja 1998 r.).
Na działce Nr [...] znajduje się dzika zieleń poprzegradzana prowizorycznym ogrodzeniem (protokół oględzin z 9 maja 2001 r.). Na działce ewidencyjnej Nr [...] na rogu ul. [...] i [...] znajduje się hydrant, po prawej stronie wyasfaltowana część pozostałości przejazdu. Pozostała część działki jest porośnięta starymi drzewami, krzewami, trawą. Część drzew to samosiejki, drzewa owocowe, jeszcze po byłych właścicielach (protokół oględzin z 12 maja 2006 r.).
Ponadto znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie z 27 sierpnia 1990 r. oraz powstałe później zdjęcia, potwierdzają ustalenia zawarte w protokołach. Na zdjęciach tych widoczna jest zieleń oraz ogródki działkowe.
Mając na uwadze poczynione ustalenia Wojewoda stwierdził, że teren przedmiotowej nieruchomości nie jest funkcjonalnie powiązany z powstałym osiedlem mieszkaniowym "[...] ", nie można uznać go za część infrastruktury osiedlowej. Nie można więc uznać, iż na dzień złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia na niniejszej działce został zrealizowany.
Organ odwoławczy wyraził pogląd, że pozostawienie na gruncie istniejącej zieleni oraz wykorzystywanie części gruntu pod ogródki działkowe nie jest realizacją celu wywłaszczenia. Wojewoda podkreślił też, że teren przedmiotowej nieruchomości leży na granicy obszaru, który faktycznie został ostatecznie zagospodarowany w sposób planowy i spójny w ramach osiedla mieszkaniowego "[...] ". Konkludując Wojewoda stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Cel wywłaszczenia nie został bowiem zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, a to zgodnie z sentencją tego wyroku powoduje, iż byli właściciele nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent m. st. Warszawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zasadnicze znaczenie, z punktu widzenia powołanej przesłanki wznowieniowej, miało ustalenie czy na datę złożenia wniosku (rozszerzanych wniosków o zwrot) cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce został zrealizowany, nawet jeśli okres ten znacznie wykraczałby poza owe 10 lat, z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.
Postępowanie wznowieniowe dotyczyło decyzji ostatecznej Starosty Warszawskiego Zachodniego nr [...] z dnia 22.05.2009 roku, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] obrębu 7-08-15 o powierzchni 0,0730 ha, położonej w Warszawie w rejonie ulic [...] i [...]. Zachodziła zatem podstawa do wznowienia przedmiotowego postępowania i stosowne postanowienie w tym przedmiocie wydał Starosta.
Z art. 149 § 2 K.p.a. wynika natomiast, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania.
Sąd I instancji zauważył, że po stwierdzeniu zaistnienia podstawy wznowieniowej mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną, odrębną od rozpatrywanej w postępowaniu zwykłym, jakkolwiek występuje miedzy nimi zależność. Dopiero zatem stwierdzenie, że zachodziła przesłanka wznowieniowa z art. 154a K.p.a., daje możliwość ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, co do której wznowienia się domagano - w jej całokształcie.
Ponadto Sąd wskazał, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym. Z punktu widzenia wznowienia przedmiotowego postępowania, istotne było zatem m. in. ustalenie, czy wydłużenie czasu, do którego cel wywłaszczenia danej nieruchomości mógł zostać zrealizowany, pozwoliło na konstatację, że działka o nr ew. [...] nie podlegała zwrotowi, z uwagi na zrealizowanie tego celu.
Sąd zauważył przy tym, że trafnie wskazał i wywiódł Wojewoda, iż działka ewidencyjna nr [...] została w planie realizacyjnym przeznaczona pod zieleń osiedlową. Okoliczność ta nie jest sporna.
W ocenie Sądu, uprawnione są ustalenia organu odwoławczego, z których wynika, że cel ten nie został zrealizowany, także w dłuższym przeciągu czasu wynikającym, ze wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że wprawdzie Starosta nie ustalił owego celu wywłaszczenia działki nr [...] i nie wskazał w oparciu o jakie dokumenty stanowisko swe, co do braku zasadności jej zwrotu sformułował, jednakże Wojewoda Mazowiecki przeprowadził w tym przedmiocie wnikliwe ustalenia i zasadnie przyjął, że nie doszło do realizacji owego celu, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu I instancji nie jest trafne stanowisko skarżącego, że cel ten był realizowany, o czym miałyby świadczyć m. in. zmiany zagospodarowania przedmiotowej działki. Z jej oględzin, przeprowadzonych w dniu 4 lipca 1991 r. wynikało, że teren obejmujący działki [...] to teren zajęty częściowo pod nieformalne ogródki działkowe, częściowo niezagospodarowne (notatka służbowa z 4 lipca 1991 r.). Z wizji lokalnej przeprowadzonej z kolei w dniu 19 maja 1998 r., wynikało, iż część nieruchomości stanowiąca działki [...] to teren niezagospodarowany, porośnięty trawą, chaszczami i starymi drzewami owocowymi na części tego terenu istnieją dzikie ogródki użytkowane przez mieszkańców pobliskich domów.
Natomiast protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 9 maja 2001 r. stwierdzał, iż na działce nr [...] znajduje się dzika zieleń poprzegradzana prowizorycznym ogrodzeniem. Wreszcie w protokole oględzin sporządzonym w dniu 12 maja 2006 r. podano, że na działce ewidencyjnej nr [...] rogu ul. [...] i [...] znajduje się hydrant, po prawej stronie wyasfaltowana część pozostałości przejazdu. Pozostała cześć działki porośnięta starymi drzewami, krzewami, trawą. Część drzew samosiejki, drzewa owocowe, jeszcze po byłych właścicielach. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zdaniem Sądu, przytoczone opisy świadczą o przypadkowości zieleni ją porastającej, braku uporządkowania, czy prowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych.
Dalej Sąd podał, że z przytoczonych opisów oraz zdjęć lotniczych przesłanych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie: z dnia 14 maja 1982 roku, 7 maja 1987 roku, 27 sierpnia 1990 roku (po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) oraz z dnia 20 maja 2005 roku wynika, że zieleń znajdująca się na niej miała charakter przypadkowy, a nie zaplanowany, celowy i przemyślany. Wskazane opisy oraz zdjęcia nie świadczyły o tym, że zieleń ta poddawana była zabiegom pielęgnacyjnym i stanowiła zaprojektowaną, doinwestowaną całość.
Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, że realizacja przez okolicznych mieszkańców nieformalnych ogródków działkowych na działce o nr. ew. [...], mogła stanowić formę zieleni miejskiej, czy też osiedlowej, uzasadniającą wywłaszczenie tej nieruchomości zgodnie z planem realizacyjnym.
Zdaniem Sądu, trafnie dostrzegł Wojewoda, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż aby można było przyjąć istnienie parku, czy zieleni osiedlowej winna ona mieć charakter uporządkowany, a nie samoczynny, czy przypadkowy (m. in. wyroki: NSA z 15 marca 2013r., sygn. akt I OSK 2272/12; WSA w Warszawie z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 47/13, z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1986/12).
Sąd I instancji nadmienił, że ogólnie uznawana definicja "zieleni osiedlowej" stanowi, iż zieleń ta jest wspólnym ogrodem przeważającej liczby mieszkańców aglomeracji miejskiej. Bardzo ważny jest więc taki sposób jej zaprojektowania i zrealizowania projektu w terenie, aby stała się miejscem odpoczynku biernego i czynnego, dawała poczucie ładu, harmonii i izolowania mieszkańców od uciążliwości związanych z zamieszkiwaniem w mieście. Wobec tego "zieleń osiedlowa" powinna uwzględniać - zieleń ochronno-izolacyjną usytuowaną na obrzeżach zabudowy, komponowaną w formie zawartych masywów o zróżnicowanej wysokości (drzewa i krzewy). Do nasadzeń tych stosuje się materiał rośliny charakteryzujący się odpornością na zanieczyszczenia środowiska, gęstym i zwartym pokrojem (tłumienie kurzu i hałasu) lub nawet kolcami (dla stworzenia żywopłotu zaporowego przed ciągami komunikacyjnymi), - zieleń o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym wewnątrz zabudowy, komponowaną w formie kilku oddzielnych wnętrz (np. dla osób starszych kameralne wnętrze wypoczynkowe z małą architekturą, odizolowane zielenią wysoką od miejsca czynnego wypoczynku dla dzieci i młodzieży) - dekoracyjną zieleń osiedlową, która powinna nawiązywać do kolorytu elewacji budynków oraz być dostosowaną do ich formy i wysokości.
W sytuacji zatem, gdy wywłaszczona działka jest traktowana jako pewnego rodzaju rezerwa terenu przynależnego do danego osiedla mieszkaniowego, przeznaczona docelowo, w bliżej nieokreślonej przyszłości, pod zieleń osiedlową, wciąż pozostająca w stanie nieuporządkowanym, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Należy też zauważyć, że usunięcie z przedmiotowej nieruchomości znajdujących się na niej naniesień budowlanych i kultur rolnych (należących do uprzednich jej właścicieli), nie świadczyło jeszcze, wbrew twierdzeniom skargi, o zrealizowaniu celu wywłaszczenia - zieleni osiedlowej.
Wobec tego, w rozpatrywanej sprawie, trafnie ustalił organ odwoławczy, że cel polegający na realizacji zieleni osiedlowej jak dotąd, w żadnym momencie nie został zrealizowany na przedmiotowej działce. Skoro, z uwagi na jej położenie względem terenów przeznaczonych pod budowę trasy szybkiego ruchu S-7, nie planowano i nie zrealizowano na niej innych elementów osiedla, jak na przykład budynki mieszkalne, to tym bardziej dla wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, powinna na niej zostać urządzona, w sposób zamierzony i uporządkowany, zieleń osiedlowa.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent m. st. Warszawy, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), zwanej dalej "pusa" oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez:
- a) naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarga ta powinna zostać uwzględniona;
- b) naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegające na ustaleniu, iż Wojewoda Mazowiecki wyczerpująco zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy oraz właściwie ustalił stan faktyczny sprawy, zasadnie przyjmując, iż na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia,
- c) nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na uznaniu, że sporna - nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia,
- d) naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegające na ustaleniu, iż Wojewoda Mazowiecki prawidłowo uznał, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Mazowieckiego jako organu II instancji była obarczona licznymi wadami w postaci naruszenia przez ten organ przepisów prawa materialnego i procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
- 1) art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 - dalej: "ugn") poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., tj. dniem wejścia w życie art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492);
- 2) art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu 7-08-15 z uwagi na zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia;
- 3) art. 136 ust. 3 ugn poprzez jego błędne zastosowanie wobec wadliwego ustalenia, że w sprawie zaistniała przesłanka zwrotu nieruchomości.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny mógł skontrolować zaskarżony wyrok tylko w zakresie wyznaczonym przez zarzuty, na podstawie których oparta została skarga kasacyjna.
Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.
W ramach procesowej podstawy skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych P.u.s.a.) oraz naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 151 § 1 pkt. 2 K.p.a.
Zgodnie a art. 1 § 1 P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że naruszenie przepisu art. 1 § 2 P.u.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu, czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis art. 1 § 2 P.u.s.a., nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli.
Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polega na rozpoznawaniu skarg na wskazane w tym przepisie akty i czynności oraz na bezczynność. Określa on zatem przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz- Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 41-42). Sąd może zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu.
O naruszeniu przepisów art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (por. wyroki NSA z dnia 19 września 2017r. II OSK 2590/16 LEX nr 2377894, z dnia 13 września 2017r. I GSK 1914/15 LEX nr 2393276).
Biorąc pod uwagę powyższe, zarzuty przedstawione w pkt. 1.1 lit. a –d skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Zarzut opisany w pkt. 1.2 tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. został natomiast skonstruowany nieprawidłowo.
Wymieniony przepis jest tzw. przepisem wynikowym (określa sposób rozstrzygnięcia Sądu) i nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dla jego skuteczności konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. z innym przepisem, który naruszył Sąd I instancji i wskutek czego podjął nieprawidłowe rozstrzygniecie. W wyroku z dnia 24 stycznia 2017r. II GSK 1235/15 LEX nr 2273743 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę wnoszącą skargę kasacyjną, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów postępowania, którym uchybił Sąd I instancji. Brak wskazania na występowanie takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 P.p.s.a.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że w sytuacji gdy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieskuteczne (tak jak w niniejszej sprawie) Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego na podstawie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji.
Oznacza to, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 137 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. z 2015r. poz. 782) – przez ich błędne zastosowanie, podlegały ocenie z uwzględnieniem stanu faktycznego wynikającego z zaskarżonego wyroku. Ten zaś przyjmuje, że na działce ewidencyjnej położonej w Warszawie przy ulicy [...] o nr. [...] o powierzchni 0,0730 ha w terminie określonym w art. 137 § 1 pkt. 1 u.g.n. nie został zrealizowany cel wywłaszczenia
Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu.
Według art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Zarówno kwestia dotycząca terminu wynikającego z art. 137 § 1 pkt. 1 u.g.n. jak i zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel w jakim została wywłaszczona (art. 136 ust. 3), pozostaje w sferze ustaleń faktycznych, których skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zdołała podważyć.
W tej sytuacji zarzuty opisane w jej pkt. 2 także nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.