Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Bd 1277/10 oddalił skargę Gminy Białe Błota na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Starosta Bydgoski decyzją z [...] kwietnia 2010 r. [...] ustalił należne odszkodowanie w wysokości 88.100 zł za nieruchomość położoną w miejscowości B., gm. Białe Błota, oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...]ha, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...], przejętą z mocy prawa pod drogę gminną, na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Białe Błota z dnia [...] września 2007 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy Białe Błota, Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z [...] sierpnia 2010 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, iż organ I instancji prawidłowo przyjął jako dowód operat szacunkowy z dnia 4 grudnia 2009 r. w którym dokonano analizy transakcji z lat 2008 – 2009 gruntów z przeznaczeniem pod drogi w gminie Białe Błota.
Z operatu i wyjaśnień rzeczoznawcy wynika, iż rzeczoznawca sporządził operat rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych dot. nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca wyjaśnił m. in., iż nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Analiza operatu i wyjaśnień rzeczoznawcy prowadzą do wniosku, iż rzeczoznawca nie przeszła "automatycznie" do sposobu wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale poprzedziła to wnikliwą analizą rynku nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wójt Gminy Białe Błota zarzucił organowi naruszenie art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i w konsekwencji naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że w trakcie przeprowadzonego postępowania pomiędzy Gminą a wnioskodawcą nie doszło do uzgodnienia odszkodowania, w związku z tym ustalenia jego wysokości należało dokonać w trybie administracyjnym i dlatego zlecono określenie wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu W. K. Rzeczoznawca uwzględniając stan nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przy uwzględnieniu aktualnych cen rynkowych, oszacowała jej wartość na kwotę 88.100 zł, co stanowi ok. 79,04 zł za 1m2.
Ponadto przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem stron i rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy. W toku rozprawy, jak wynika z jej protokołu, strony przedstawiły swoje stanowisko, odnosząc się do sporządzonego operatu a następnie uzupełniające wyjaśnienia złożyła rzeczoznawca majątkowy W. K. WSA w Bydgoszczy zwrócił również uwagę, że z przedstawionego operatu szacunkowego i wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego na rozprawie wynika, że przeprowadzono analizę transakcji z lat 2008-2009 gruntów z przeznaczeniem pod drogi w gminie Białe Błota. Wskazano, iż w roku 2008 odnotowano 3 takie transakcje, natomiast w roku 2009 r. jedną transakcję.
Ponadto w operacie szacunkowym przeprowadzono analizę transakcji w gminach sąsiednich powiatu bydgoskiego z lat 2008-2009 gruntów zakupionych z przeznaczeniem pod drogi (np. dla gminy Osielsko w roku 2008 odnotowano 3 transakcje, a w roku 2009 r. nie odnotowano żadnej takiej transakcji). W operacie wskazano też, iż w gminach sąsiednich powiatu bydgoskiego ilość transakcji jest podobna, z tym że poziom cen jest najwyższy w gminie Osielsko. Dlatego z uwagi na niewielką liczbą transakcji wykupu gruntów pod drogi w latach 2008-2009 (gdy rynek nieruchomości wciąż zwyżkował, a działki pod drogi nabywane są za odszkodowaniem, a nie w drodze umów cywilno - prawnych) wartość działek gruntów wydzielonych pod drogi publiczne ustalona została w sposób określony treścią § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia.
Zdaniem Sądu I instancji analiza operatu szacunkowego oraz ustnych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy szczegółowo uzasadnił dobór nieruchomości wziętych do porównania oraz metodę wyceny i nie przeszła automatycznie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia do metody wskazanej w dalszej części § 36. Formułując uwagi do przedłożonego operatu szacunkowego do wydania którego konieczne jest posiadanie wiedzy specjalistycznej, należy czynić to w sposób szczególnie ostrożny i wyważony wskazując konkretne przepisy, których – przy sporządzaniu opinii - biegły winien przestrzegać a tego nie uczynił. Takie postępowanie jest konieczne dla uniknięcia zarzutu przekroczenia granic swobody oceny dowodu.
Powyższej oceny o prawidłowości operatu szacunkowego nie zmienia przedłożenie w toku rozprawy administracyjnej zestawienia transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi. Zauważono bowiem, że większość z nich dotyczy okresu po wydaniu decyzji utrzymywanej w mocy zaskarżoną decyzją.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Białe Błota, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez niezasadne przyjęcie przez WSA w Bydgoszczy, że nie istnieją transakcje drogowe, o jakich mowa w § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia i niezastosowanie tego przepisu oraz;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę przez WSA w Bydgoszczy decyzji organu II instancji polegającą na uznaniu zobowiązania Wójta Gminy Białe Błota do wypłaty odszkodowania za zgodne z prawem do czego organ ustalający odszkodowanie nie miał uprawnień, podczas gdy obowiązek ten powstaje z mocy prawa na podstawie art. 132a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie na skutek konstytutywnego orzeczenia organu prowadzącego postępowanie, co wyczerpało znamiona art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że rzeczoznawca majątkowy nie ma prawa dokonać wyceny nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości bez wcześniejszego zbadania rynku pod kątem istnienia na nim transakcji, o których mowa w ust. 1 tego paragrafu. Taka decyzja mogła dopiero być podjęta po uznaniu, że takie transakcje na rynku nie wystąpiły.
Ponadto, rzeczoznawca majątkowy jest uprawniony do odwzorowania danego segmentu rynku w tym przypadku rynku dróg gminnych. Każda analiza takiego rynku w sposób mniej lub bardziej dokładny będzie tylko jego odbiciem. Jak wskazuje praktyka transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi występują w Gminie Białe Błota co zostało podniesione w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przed organem I instancji. Do sprawy dołączono zbiór kilkunastu tego typu transakcji. Organy obu instancji i WSA w Bydgoszczy w żadnej mierze nie odniosły się w zakresie konsekwentnie podnoszonego przez skarżącego nieuzasadnionego odejścia przez rzeczoznawcę majątkowego od stosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia.
Zdaniem Gminy Białe Błota organ I instancji wydał orzeczenie w zakresie zobowiązania do wypłaty odszkodowania. Hipoteza art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości. Jest to termin prekluzyjny ustalony przez ustawodawcę i powstanie obowiązku odszkodowawczego następuje z mocy prawa z upływem terminu określonego w tym przepisie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że odjęcie własności lub prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n." może nastąpić, stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n., jedynie za odszkodowaniem przy czym do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną niezbędne jest: 1) istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz 2) wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową.
Odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę dróg ustala się w odrębnym postępowaniu po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Wysokość odszkodowania ustala się w drodze uzgodnień między byłym właścicielem lub byłym użytkownikiem wieczystym a organem wykonawczym odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub starostą reprezentującym Skarb Państwa.
W przypadku gdy nie dojdzie do uzgodnienia odszkodowania między stronami, były właściciel lub były użytkownik wieczysty działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną może zgłosić wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za odebrane prawo do tej działki do właściwego terytorialnie starosty. Wynika to z przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. odpowiedniego stosowania zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości w przypadku, gdy nie doszło do porozumienia stron. Do określania wartości działek gruntu na potrzeby ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., stosuje się odpowiednio § 36 ust. 1–4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że wniosek E. Ś. i K. Ś. z dnia 13 listopada 2008 r. wszczął postępowanie administracyjne, dotyczące wypłaty zainteresowanym odszkodowania za przejętą przez Gminę Białe Błota działkę nr [...], według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec braku uzgodnień między byłymi właścicielami nieruchomości a właściwym organem jednostki samorządu terytorialnego istniała zatem podstawa do ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym przy wykorzystaniu operatu szacunkowego sporządzonego przez wyznaczonego rzeczoznawcę majątkowego.
Podejście porównawcze, którego zastosowania w pierwszej mierze wymagał § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nakazywał przyjęcie założenia określonego w art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem ustalana wartość nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Jednakże ograniczona reprezentatywność gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwiła rezygnację z podejścia porównawczego, o którym stanowi ust. 1 § 36 rozporządzenia i ustalenie odszkodowania korzystając z podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej (§ 36 ust. 2).
Zasadnie Sąd I instancji ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Przeprowadzona szczegółowa kontrola materiału dowodowego sprawy w zaskarżonym wyroku nie została podważona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 4 grudnia 2009r. dokonał wyceny wskazanej nieruchomości. Strony zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z jego treścią a ponadto w dniu 16 lutego 2010 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do uwag dotyczących operatu.
Jednocześnie na rozprawie administracyjnej przedstawiciel Gminy Białe Błota został powiadomiony o wyznaczeniu 14 – dniowego terminu do zawarcia umowy z organizacją rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny przedmiotowego operatu. Strona z możliwości tej nie skorzystała a zatem kwestionowanie sposobu wyceny nieruchomości na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, w sytuacji gdy Gmina nie podważała operatu w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, było nieuprawnione.
Z tych też względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.