Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2011 r., II SA/Wa 1135/11 uchylił decyzję Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z [...] marca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o skreśleniu z listy studentów E. Ś. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prodziekan ds. studenckich Wydziału Psychologii Uniwersytetu Warszawskiego decyzją z [...] lipca 2009 r. skreślił E. Ś. z listy studentów z powodu nieuzyskania zaliczenia dziewiątego semestru na studiach: psychologia, jednolite magisterskie, niestacjonarne, wieczorowe, Wydział Psychologii. Rektor Uniwersytetu Warszawskiego po rozpatrzeniu odwołania od przedmiotowej decyzji, wydał decyzję z [...] września 2009 r., nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2009 r.
Pismem z 29 kwietnia 2010 r. E. Ś. złożyła do Prodziekana ds. studenckich Wydziału Psychologii UW wniosek o wznowienie studiów. Prodziekan ds. studenckich Wydziału Psychologii UW decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wyraził zgodę na wznowienie studiów przez wymienioną. Rektor UW po rozpatrzeniu odwołania z 20 września 2010 r., decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę Prodziekanowi ds. studenckich Wydziału Psychologii UW do ponownego rozpatrzenia.
Prodziekan ds. studenckich Wydziału Psychologii UW decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] wyraził zgodę na wznowienie przez ww. studiów w ramach powtarzania V roku studiów od semestru zimowego roku akademickiego 2010/2011. Pismem z 15 listopada 2010 r. E. Ś. wniosła odwołanie od tej decyzji.
Następnie pismem z 14 grudnia 2010 r. E. Ś. złożyła do Rektora UW wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prodziekana ds. studenckich Wydziału Psychologii UW z [...] lipca 2009 r. o skreśleniu ww. z listy studentów.
Rektor UW po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, działając na podstawie art. 157 § 3 kpa, w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Rektor UW po rozpatrzeniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 207 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji Rektor wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, albowiem decyzja o wznowieniu studiów eliminuje decyzję o skreśleniu z listy studentów i jej skutki, co oznacza, że skreślony wcześniej student ponownie staje się studentem tych samych studiów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z [...] marca 2011 r., nr [...], E. Ś. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła zaskarżonej decyzji, że została wydana w wyniku nadużycia i naruszenia przepisów prawa oraz że jest oparta na motywach niezgodnych ze stanem faktycznym i prawny.
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w związku ze wznowieniem studiów przez skarżącą, decyzja o skreśleniu jej z listy studentów przestała istnieć w obrocie prawnym, w związku z czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogło być prowadzone, z uwagi na brak przesłanek przedmiotowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy istnieją podstawy faktyczne wskazane przez organ w skarżonej decyzji, uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o skreśleniu z listy studentów. Organ podstawy takiej upatrywał w fakcie wydania decyzji o wyrażeniu zgody na wznowienie studiów. Eliminowała ona bowiem z obrotu prawnego decyzję o skreśleniu z listy studentów. Tym samym przestawał istnieć przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności.
Zdaniem sądu, nie doszło do skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o skreśleniu z listy studentów. Okolicznością niesporną jest bowiem to, że decyzją z [...] września 2009 r. Rektor UW uchylił decyzję o wyrażeniu zgody na wznowienie studiów. Powyższa decyzja spowodowała zaś taki skutek, iż przywrócony został stan faktyczny istniejący przed wydaniem decyzji o wyrażeniu zgody na wznowienie studiów. To natomiast sprawiło, iż jedyną decyzją istniejącą w obrocie prawnym, a regulującą status studencki skarżącej jest decyzja o skreśleniu z listy studentów. Uznać zatem należało, że wbrew twierdzeniom organu, zawartym w skarżonej decyzji, na dzień jej wydawania istniał przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności, gdyż decyzja o skreśleniu z listy studentów nie została skutecznie wyeliminowana uchyloną decyzją o wyrażeniu zgody na wznowienie studiów.
Powyższy wyrok został zaskarżony w drodze skargi kasacyjnej przez Rektora Uniwersytetu Warszawskiego w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję Rektora w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uznając, że zaskarżona decyzja Rektora narusza prawo. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę nie uwzględnił stanu faktycznego i prawnego, bezzasadnie uznając, że decyzja dotycząca wznowienia nie stała się prawomocna, czym naruszył art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Ponadto, nie wyjaśnił, jakie przepisy prawa - które stały się przesłanką uchylenia decyzji - zostały naruszone.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą zaskarżonego wyroku było błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzją z [...] września 2010 r. Rektor uchylił decyzję o wyrażeniu zgody na wznowienie studiów i powyższa decyzja spowodowała przywrócenie stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji o wyrażeniu zgody na wznowienie studiów, a to sprawiło, że jedyną decyzją istniejącą w obrocie prawnym, a regulującą status skarżącej studentki jest decyzja o skreśleniu z listy studentów.
Należy zauważyć, że po uchyleniu i przekazaniu sprawy wznowienia studiów do ponownego rozpatrzenia, Dziekan Wydziału Psychologii wydał nową decyzję [...] października 2010 r. Fakt ten potwierdza Sąd, na drugiej stronie uzasadnienia, a także sama skarżąca na drugiej stronie skargi.
Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie złożyła, ani w inny sposób nie podważyła rozstrzygnięcia Dziekana Wydziału Psychologii dotyczącego wznowienia studiów. Zaskarżyła jedynie ustalone przez Dziekana różnice programowe. Decyzja o wznowieniu studiów ma charakter decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie Dziekana w części dotyczącej ustalenia różnic programowych ma charakter rozstrzygnięcia podjętego przez Dziekana w tzw. toku studiów, które charakteru decyzji administracyjnej nie ma. Przedstawiony wyżej podział rozstrzygnięć decyzyjnych wynika z treści § 6 ust. 1 i 3 i § 8 ust. 13 Regulaminu studiów w Uniwersytecie Warszawskim i został ustalony na bazie utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. Za takim rozumieniem decyzji dotyczącej wznowienia przemawia fakt, że nie wszystkie decyzje w sprawie wznowienia zawierają informacje dotyczące różnic programowych. Taką informację umieszcza się tylko wtedy, gdy różnice programowe występują. Jedynym uprawnionym do dokonywania wykładni przepisów dotyczących wznowienia jest Uniwersytet Warszawski z tego względu, że przepisy te należą do kategorii aktów prawnych wewnątrzzakładowych.
Realizując zasadę szybkości postępowania, Dziekan wydaje jeden akt, w którym zawarte są dwa rozstrzygnięcia, z których tylko jedno jest decyzją administracyjną (wznowienie), a drugie jest rozstrzygnięciem w toku studiów (ustalenie różnic programowych). Powyższe potwierdza brzmienie decyzji Dziekana z [...].10.2010 r. Wznowienie studiów jest formą (trybem) przyjęcia na studia (podjęcie studiów) z pominięciem procedur obowiązujących w postępowaniu rekrutacyjnym i wynika z przepisów § 8 ust. 6 Regulaminu studiów na Uniwersytecie Warszawskim, który mówi, że "Studia na Uniwersytecie można podjąć w trybie wznowienia studiów. Wznowienia mogą być dokonywane od II roku studiów lub wcześniej, jeżeli stanowią tak szczegółowe zasady studiowania". Zatem, wznowienie studiów jest aktem o charakterze konstytutywnym, który został podjęty na wniosek skarżącej i spowodował usunięcie z obrotu prawnego decyzji o skreśleniu z listy studentów. Tylko skreślenie z listy studentów umożliwia podjęcie decyzji o wznowieniu studiów i decyzja o wznowieniu "przywraca" studenta w prawach studenta.
Zważywszy na fakt, że skarżąca nie zaskarżyła aktu administracyjnego dotyczącego wznowienia studiów, zaistniały nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające rozstrzyganie w sprawach stwierdzenia nieważności. Decyzja o wznowieniu studiów zapada tylko na wniosek studenta, który został skreślony z listy studentów i decyzja o skreśleniu stała się prawomocna, co w stanie faktycznym sprawy zachodzi. Wznowienie studiów oznacza, że student po wznowieniu rozpoczyna studia od początku, z tą tylko różnicą, że zalicza się studentowi zrealizowany - do momentu skreślenia - program studiów.
Nie można zgodzić się z uzasadnieniem Sądu pierwszej instancji, że skarżąca odwołała się od wznowienia studiów i stąd też organ najpierw powinien rozstrzygnąć sprawę w zakresie stwierdzenia nieważności, a następnie rozpoznać kwestię wznowienia. Gdyby skarżąca nie była zainteresowana kontynuacją studiów, mogłaby cofnąć swoją prośbę o wznowienie lub nie podjąć studiów, nie wnieść opłaty lub złożyć rezygnację ze studiów. Na żadnym etapie postępowania taki wniosek nie wpłynął. Skarżąca, po wznowieniu studiów (decyzja z [...].10.2010 r.) w pełni korzystała z atrybutów przysługujących studentowi. W pismach kierowanych do organów Uczelni posługiwała się statusem studenta. Powyższe przemawia również za stwierdzeniem, że prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o skreśleniu z listy studentów, która została zastąpiona decyzją o wznowieniu z [...].10.2010 r. - było bezprzedmiotowe. Decyzja o skreśleniu z listy studentów została usunięta z obrotu prawnego i przywrócony został stan prawny taki, jakby decyzji o skreśleniu nie było.
Dyplom ukończenia studiów w Uniwersytecie Warszawskim może otrzymać tylko ten student, który zrealizował program studiów. Dziekan Wydziału rozstrzygając o wznowieniu studiów posiada wyłączne prawo do określenia różnic programowych, które należą do spraw z zakresu toku studiów. Takiego prawa nie posiada ani Rektor ani student.
WSA w sposób nieuprawniony przyjął, że decyzja o skreśleniu skarżącej z listy studentów pozostaje nadal w obrocie prawnym i z tego powodu należy przeprowadzić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Uzasadnienie orzeczenia w tym zakresie jest lakoniczne i nie uwzględnia istniejącego stanu faktycznego i prawnego tj. faktu, że decyzja administracyjna w sprawie wznowienia z [...]10.2010 r. stała się prawomocna, a nade wszystko faktu, że wznowienie studiów (niezaskarżone) wywołało nieodwracalne skutki prawne oraz że przepisy kpa stosuje się odpowiednio, a nie wprost. Nie było przeszkód prawnych, aby jednym dokumentem (aktem) organ rozstrzygnął o wznowieniu, który jest aktem administracyjnym i o różnicach programowych, które to rozstrzygnięcie należy do spraw z zakresu toku studiów. Za powyższym stanowiskiem przemawiają orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: wyrok z 8 listopada 2000 r. (SK 18/99) i wyrok z 5 października 2005 r. (SK 39/05), w części dotyczącej wywodów w zakresie rodzajów decyzji, jakie podejmują organy uczelni oraz odpowiedniego stosowania przepisów kpa. Uniwersytet kierując się orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych uważa, że sprawy z zakresu toku studiów nie podlegają kontroli sądowej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, obszernie polemizując z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
- Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.
- Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu – por. wyr. NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31.
- Jak wynika z akt sprawy (co zresztą potwierdził Sąd I instancji w części historycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku), zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] marca 2011 r.), jak i w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej ([...] stycznia 2011 r.) funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Dziekana Wydziału Psychologii UW z [...] października 2010 r., nr [...] wyrażająca zgodę na wznowienie przez E. Ś. studiów w ramach powtarzania V roku od semestru zimowego roku akademickiego 2010/2011 oraz określająca różnice programowe. Okoliczność, że skarżąca pismem z 15 listopada 2010 r. wniosła odwołanie od tej decyzji nie zmienia faktu pozostawania tej decyzji w obrocie prawnym. Trafnie więc przyjął organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o skreśleniu z listy studentów E. Ś., że decyzja z [...] października 2010 r. o wznowieniu studiów eliminuje z obrotu prawnego decyzję o skreśleniu z listy studentów i jej skutki, a w konsekwencji, że brak jest przedmiotu postępowania z wniosku skarżącej z 14 grudnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prodziekana ds. studenckich Wydziału Psychologii UW z [...] lipca 2009 r. o skreśleniu jej z listy studentów. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w fakcie, że decyzją Rektora UW z [...].03.2011 r., nr [...] została utrzymana w mocy cyt. Dziekana Wydziału Psychologii UW z [...] października 2010 r., nr [...] o wznowieniu studiów.
- Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść przywołanego przepisu dowodzi, że klasyczne uzasadnienie wyroku składa się z trzech części: a) tzw. części historycznej, b) wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i c) wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Co prawda, par. 4 przywołanego przepisu nie wymienia bezpośrednio części uzasadnienia wymienionej pod lit. b), niemniej jednak należy przyjąć, że mieści się ona w sformułowaniu "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy", ponieważ przez to ostatnie sformułowanie rozumieć zarówno zwięzły opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i przedstawienie stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez sąd.
- W konsekwencji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na przedstawieniu i przyjęciu stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym (por. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9), a także art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. należało uznać za trafny, ponieważ Sąd I instancji pominął część materiału dowodowego znajdującego się w aktach rozpoznawanej sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co doprowadziło go do błędnej oceny prawnej zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie jej uchylenia, pomimo braku przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
- Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.